II SA/Gl 1657/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi M. sp. z o. o. w C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 1 sierpnia 2023 r. nr SKO.I/427/98/2023 w przedmiocie ustalenia wystąpienia degradacji gleb na gruntach rolnych oraz określenia stopnia utraty wartości użytkowej gruntu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty P. z dnia 15 czerwca 2023 r. nr [...] w zakresie jej punktu 2, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej na rzecz strony skarżącej 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Starosta [...] decyzją z dnia 15 czerwca 2023 r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 5, 15 ust. 1, 22 ust. 1 oraz 28 ust. 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (obecnie j.t. Dz. U. z 2024 r., poz. 82 – dalej u.o.g.r.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm. – dalej k.p.a.), 1. umorzył postępowanie w części dotyczącej stwierdzenia utraty wartości użytkowej gruntu o pow. 0.0673 ha, tj. pastwisk trwałych klasy IV, stanowiących część dz. 1 o pow. 0.3203 ha, położonej w obrębie ewidencyjnym R.; 2. stwierdził całkowitą utratę wartości użytkowej gruntu o pow. 1.8010 ha, określonego w ewidencji gruntów i budynków jako grunty orne klasy IVa, tj. dz. 2 o pow. 0.8328 ha i dz. 3 o pow. 0.9682 ha, położonych w obrębie ewidencyjnym R.. W uzasadnieniu podano m. in., że powołano dwoje biegłych w celu ustalenia, czy na terenie objętym postępowaniem doszło do degradacji gleb w związku ze składowaniem materiałów budowlanych do budowy dróg. Starosta podziela opinię dotyczącą dz. 1, gdyż opinie biegłych jednoznacznie wskazują na zachowanie wartości użytkowej gruntu na wskazanym terenie. Już same akta dotychczas prowadzonych spraw związanych z zasypywaniem pozostałego terenu i przyległego terenu pokrytego wodami powierzchniowymi stojącymi (przekazane przez Gminę P.) potwierdzają długotrwałość procesu, a zgromadzony materiał fotograficzny i ortofotomapy - postępujący negatywny wpływ na środowisko. Bezsprzecznie na ww. terenie zaprzestano produkcji rolniczej. W swym odwołaniu dotyczącym pkt. 2 ww. decyzji M. Sp. z o.o. z siedzibą w C. (dalej: strona, skarżąca) nie zgodziła się z rozstrzygnięciem. Zarzucono m. in. naruszenie: - art. 22 ust. 1 u.o.g.r. w zw. z art. 28 k.p.a., poprzez wydanie zaskarżonej decyzji w stosunku do spółki M., podczas gdy adresatem decyzji z art. 22 ust. 1 ww. ustawy jest osoba powodująca utratę lub ograniczenie wartości użytkowej gruntu, nie zaś jej właściciel, a Spółka nie spowodowała utraty lub ograniczenia wartości użytkowej gruntu i nie posiada interesu prawnego do udziału w niniejszym postępowaniu; - art. 22 ust. 2 u.o.g.r., poprzez brak zasięgnięcia opinii Burmistrza przy wydawaniu zaskarżonej decyzji; - art. 22 ust. 1 u.o.g.r., poprzez wydanie decyzji w oparciu o przepis dotyczący rekultywacji i zagospodarowania, która to decyzja w zakresie swojego meritum nie odnosi się do obowiązków rekultywacyjnych i nie ustala osoby zobowiązanej do jej przeprowadzenia, a jedynie stwierdza stopień utraty wartości użytkowej gruntu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku - Białej (dalej SKO) decyzją z dnia 1 sierpnia 2023 r., nr SKO.I/427/98/2023, wydaną na podstawie art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano m. in., że ustalenie kierunku, terminu i osoby zobowiązanej do przeprowadzenia rekultywacji będzie przedmiotem odrębnego postępowania, gdzie strony będą mogły dochodzić swoich praw. Niniejsze postępowanie prowadzone jest z wniosku Burmistrza P.; jego opinia będzie zasadna przy wydawaniu dalszych decyzji w sprawie rekultywacji. Skargę na ww. decyzję wniosła strona. Zarzucono naruszenie: 1. art. 7, 77§1, 80, 107 § 1 pkt 6 k.p.a., poprzez ich błędne zastosowanie, polegające na nieprawidłowym ustaleniu, że doszło do całkowitej utraty wartości użytkowej gruntów rolnych jw., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do błędnych ustaleń faktycznych, a w konsekwencji naruszenia przepisu prawa materialnego, tj. art. 22 ust. 1 u.o.g.r., poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji, gdy nie było do tego podstaw, ponieważ w rzeczywistości nie doszło do utraty wartości użytkowej i degradacji ww. gruntów; 2. art. 22 ust. 1 u.o.g.r. w zw. z art. 28 k.p.a., poprzez wydanie zaskarżonej decyzji w stosunku do Spółki, podczas gdy adresatem decyzji z art. 22 ust. 1 ww. ustawy jest osoba lub podmiot powodujący utratę lub ograniczenie wartości użytkowej gruntu, nie zaś jej właściciel, a skarżąca Spółka nie spowodowała utraty lub ograniczenia wartości użytkowej gruntu i nie posiada interesu prawnego do udziału w niniejszym postępowaniu; 3. art. 22 ust. 2 pkt. 3 u.o.g.r., poprzez brak zasięgnięcia opinii właściwego burmistrza przy wydawaniu decyzji przez organ I instancji. W uzasadnieniu podano m. in., że przy wykonywaniu opinii żaden z rzeczoznawców nie wykonał szczegółowych badań w postaci pobrania próbek, czy też dokonania stosownych odwiertów, mogących wykazać, że grunty znajdujące się na działkach jw. uległy degradacji/dewastacji. Odnosząc się do kwestii magazynowanych na gruncie materiałów budowlanych wskazać należy, że sam fakt ich znajdowania się tam sam w sobie nie świadczy o fakcie zdewastowania gruntu. Materiał budowlany posiada wszelkie wymagane prawem certyfikaty i w żaden sposób nie wpływa negatywnie na właściwości fizyczne, chemiczne i biologiczne gleby znajdującej się pod nim. Adresatem decyzji z art. 22 ust. 1 u.o.g.r. jest sprawca dewastacji lub degradacji gruntów, niekoniecznie właściciel. Kruszywo znajdujące się na przedmiotowych działkach zostało tam przywiezione w okresie pomiędzy sierpniem 2015 a lutym 2016 roku, prawdopodobnie przez poprzedniego właściciela tej nieruchomości, co wynika z załączonych do odwołania od decyzji organu I instancji fotografii przedstawiających działki. Nie sposób zgodzić się z argumentacją zawartą w zaskarżonej decyzji, zgodnie z którą opinia burmistrza będzie zasadna tylko przy wydawaniu dalszych decyzji w sprawie rekultywacji. Przepis art. 22 ust. 2 ww. ustawy ma charakter obligatoryjny w zakresie obowiązku uzyskania opinii przed wydaniem decyzji w sprawach wymienionych w art. 22 ust. 1 ww. ustawy i nie przyznaje organowi kompetencji do samodzielnego ustalania, w jakich sprawach uzyskanie opinii jest zasadne. Wskazuje wprost, że opinia wymagana jest we wszystkich sprawach wymienionych w art. 22 ust. 1 ww. ustawy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2023 roku, poz. 1634 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 §1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 §1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 §1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W świetle art. 22 ust. 1 u.o.g.r. decyzje w sprawach rekultywacji i zagospodarowania określają: 1) stopień ograniczenia lub utraty wartości użytkowej gruntów, ustalony na podstawie opinii, o których mowa w art. 28 ust. 5; 2) osobę obowiązaną do rekultywacji gruntów; 3) kierunek i termin wykonania rekultywacji gruntów; 4) uznanie rekultywacji gruntów za zakończoną. Powyższy przepis wskazuje, że "(...) nie ma jednej decyzji rekultywacyjnej, lecz jest to raczej ciąg decyzji (...)" (D. Danecka, W. Radecki [w:] D. Danecka, W. Radecki, Ochrona gruntów rolnych i leśnych. Komentarz, wyd. V, Warszawa 2021, art. 22, LEX-el, teza 2). Kiedy określony grunt jest zrekultywowany, czyli przywrócony do użytkowania rolnego, wtedy organ administracji może wydać decyzję o uznaniu rekultywacji za zakończoną. Zgodnie natomiast z treścią art. 22 ust. 2 u.o.g.r. w sprawach, o których mowa w ust. 1, decyzje wydaje starosta, po zasięgnięciu opinii: 1) dyrektora właściwego terenowo okręgowego urzędu górniczego - w odniesieniu do działalności górniczej; 2) dyrektora regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych lub dyrektora parku narodowego - w odniesieniu do gruntów o projektowanym leśnym kierunku rekultywacji; 3) wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Z art. 22 ust. 1 u.o.g.r. wynika zakres przedmiotowy rozstrzygnięć podejmowanych w sprawach rekultywacji, w których wymagana jest opinia wójta, przy czym ustawodawca nie przesądził jaka ma być liczba decyzji wydanych w sprawach rekultywacji. Skoro ustawodawca definiując rekultywację (art. 4 pkt 18 u.o.g.r.) na plan pierwszy wysuwa cel rekultywacji, a nie działania, które ku niemu prowadzą, to możliwie jest wydanie kilku rozstrzygnięć odnoszących się do różnych kwestii mieszczących się w wyżej wymienionym zakresie, jeżeli wymagają tego okoliczności konkretnej sprawy. Opinie wydawane są każdorazowo "w sprawach, o których mowa w ust. 1". Ich brak stanowi przesłankę wznowienia postępowania (art. 145 §1 pkt 6 k.p.a. Art. 28 ust. 5 u.o.g.r. z kolei stwierdza, że rozmiar ograniczenia wartości użytkowej gruntów ustala się na podstawie dwóch odrębnych opinii rzeczoznawców. Pomimo oparcia rozstrzygnięć na opiniach rzeczoznawców zgromadzonych w sprawie nie zostały one szczegółowo ocenione i przeanalizowane. Proste przywołanie przez organ opinii, bez jej oceny, nie może zostać zaakceptowane. Jest to istotne m. in. z tego powodu, że jedna z rzeczoznawców (mgr inż. M. S.) podpisała opinię jako osoba uprawniona do kierowania robotami budowlanymi ze specjalnością drogową. Rodzi to wątpliwości w zakresie jej kwalifikacji gleboznawczych i rolnych. Ma to znaczenie z tego powodu, że obie opinie nie są w pełnym zakresie spójne, skoro np. działka 4 (wobec której także prowadzono czynności wyjaśniające) przez ww. osobę została zakwalifikowana jako "zdegradowana" (s. 15 opinii), podczas gdy ta sama działka przez drugiego rzeczoznawcę została oceniona jako "zdewastowana" (s. 6 opinii). "Zdegradowanie" a "zdewastowanie" gruntów to dwie różne formy negatywnego wpływu na środowisko (art. 4 pkt 16 i 17 u.o.g.r.). Wszystkie te uchybienia przepisom postępowania, w tym art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji (w zakresie punktu 2 na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego. Kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. Zatem kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 – 757). Kwestia osoby/podmiotu, który powinien dokonać rekultywacji gruntów, będzie przedmiotem odrębnego postępowania, co organy wyraźnie zaznaczyły. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu. Treści rozstrzygnięcia Sąd nie przesądza, bowiem nie pozwalają na to niepełne ustalenia faktyczne oraz prawne. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (200 zł) i koszty zastępstwa procesowego (497 zł, wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa), Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.