II SA/Gl 166/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędziowie WSA Elżbieta Kaznowska /spr./ WSA Rafał Wolnik Protokolant referent Ewa Jędrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2005 r. sprawy ze skargi S. G. na postanowienie Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania administracyjnego o d d a l a s k a r g ę Postanowieniem z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C., wydanym na podstawie art. 24 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /t.jedn. Dz.U. z 1991 r. Nr 31, poz. 161 ze zm./ postanowił odrzucić zarzuty S. G. na postępowanie egzekucyjne w sprawie wyegzekwowania rozbiórki samowolnie przebudowanej w [...] r. części swojego budynku, polegającej w wykonaniu podmurówki ściany zewnętrznej od strony podwórza o 120 cm oraz zmienionej nad tą częścią konstrukcji dachowej. W uzasadnieniu tego postanowienia wyjaśnił, że zgłoszone zarzuty uznano za bezzasadne ponieważ nie mieszczą się w przedziale art. 33 cytowanej ustawy, w którym wymienia się szczegółowo podstawy do wniesienia zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania administracyjnego. Dodał, że nie istnieją żadne poparte prawem przesłanki do wstrzymania lub odroczenia postępowania, czy zmiany ostatecznej decyzji. Na powyższe postanowienie, zażalenie złożył S. G. wnosząc o umorzenie egzekucji. Zarzucił, że określony w tym postanowieniu egzekwowany obowiązek niezgodny jest z decyzją Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] r. oraz wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2002 r. /sygn. akt II SA/Ka 1472/00/. Wniósł o umożliwienie mu połączenia rozbiórki dachu z ponownym postawieniem go w tym samym kształcie, bez konieczności utrzymywania przez 30 dni murów bez dachu. Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] r. utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Powołał w podstawie prawnej przepisy art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 24 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W uzasadnieniu stwierdził, iż analiza przedłożonych akt sprawy wykazała, iż zaskarżone postanowienie zgodne jest z prawem. Podstawy zarzutu wymienione zostały w art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym. Żadna wymieniona w nim okoliczność nie została wskazana w zażaleniu odwołującego się. Wskazał, że organ egzekucyjny przystępuje do egzekucji, zgodnie z art. 26 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym, na podstawie tytułu wykonawczego. W przedmiotowej sprawie tytuł został wydany przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu [...] r. i zawiera treść podlegającego egzekucji obowiązku. Natomiast zaskarżone postanowienie czyni zadość wymogom ustawy. Reasumując organ odwoławczy podzielił stanowisko prezentowane przez organ pierwszej instancji i nie dopatrzył się podstaw do umorzenia wszczętego postępowania egzekucyjnego, wyjaśniając, że zgłoszone przez odwołującego zarzuty w odwołaniu nie mogą być uwzględnione na obecnym etapie postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach S. G. domagał się uchylenia postanowienia Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C., wstrzymania i uchylenia realizacji postanowienia o egzekucji grzywny z emerytury oraz zwrotu pobranej grzywny. W uzasadnieniu podniósł, że egzekwowany obowiązek niezgodny jest z treścią obowiązku wynikającego z decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., a wysokość grzywny i sposób jej wyliczenia oczywiście bezzasadny. Dodatkowo podniósł, iż nigdy nie uchylał się od rozbiórki dachu. Jego intencją jest jednakże połączenie rozbiórki tego dachu z ponownym jego postawieniem, bez konieczności wyczekiwania 30 dni od dnia zgłoszenia. W odpowiedzi na skargę Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o oddalenie skargi, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, podkreślając, że przedmiotowe postępowanie czyni zadość wymogom prawa i zgodne jest z przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę S. G. na decyzję organu odwoławczego utrzymano w mocy decyzję w sprawie nakazanej rozbiórki popełnionej samowoli. Zobowiązany uchylał się jednak od wykonania tego obowiązku. Dlatego też wszczęte zostało postępowanie egzekucyjne, wystawiony tytuł wykonawczy nr [...] z dnia [...] r. wskazujący obowiązek ..."dokonania rozbiórki przybudowanej do istniejącego budynku, polegającej na wykonaniu podmurówki ściany zewnętrznej od strony podwórza o 120 cm oraz zmienionej nad tą częścią konstrukcji dachowej..." W kolejnych pismach procesowych S. G. zwracał się o zaniechanie egzekucji z emerytury a także o zwrot już wyegzekwowanej kwoty, podtrzymując, że grzywna w celu przymuszenia nałożona została z naruszeniem przepisu art. 119 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Na rozprawie w dniu 4 listopada 2005 r. skarżący podtrzymał żądania skargi akcentując, że jego intencją jest takie skorelowanie rozebrania tego dachu aby równocześnie możliwe było położenie nowego dachu na podstawie nowego zgłoszenia, którego przyjęcia odmawiają bezpodstawnie urzędnicy. Zarzucił, że jego zdaniem organy zastosowały niewłaściwy środek, gdyż powinno być zastosowane wykonanie zastępcze, bo obowiązek nie ma charakteru osobistego. Wniósł także o zwrot zapłaconej już grzywny. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Należy podkreślić, że kontrolowane postanowienie nie narusza prawa a tylko pod tym względem podlega ono kontroli w postępowaniu sądowym, zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/. Zawarte w skardze zarzuty nie mogły zatem doprowadzić do podważenia legalności zaskarżonego postanowienia. Celem każdego postępowania egzekucyjnego w administracji jest doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego jego obowiązku, a także zabezpieczenie wykonania tego obowiązku. Zgodnie z art. 29 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /t.jedn. Dz.U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 ze zm./ na tym etapie postępowania organ egzekucyjny bada z urzędu jedynie dopuszczalność egzekucji administracyjnej, nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Wówczas bowiem postępowanie egzekucyjne powracałoby ponownie do fazy postępowania orzekającego. Natomiast art. 16 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego sankcjonując zasadę trwałości decyzji administracyjnych, stwierdza, że decyzje ostateczne mogą być uchylone lub zmienione tylko w drodze trybów szczególnych, stwierdzenia ich nieważności oraz wznowienia postępowania w przypadkach przewidzianych w tym Kodeksie. Zatem organ właściwy do prowadzenia egzekucji administracyjnej nie jest władny uchylać, zmieniać bądź w inny /szczególny/ sposób weryfikować decyzji administracyjnej, która wobec uzyskania przymiotu ostateczności musi podlegać przymusowemu wykonaniu. W toku postępowania egzekucyjnego podmiotom tego postępowania przysługują określone środki prawne, wśród których jest zarzut. Podstawę zarzutu stanowić mogą przesłanki enumeratywnie wyliczone w art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W razie zgłoszenia zarzutu organ egzekucyjny tylko w tym zakresie prowadzi postępowanie i rozpoznaje czy w konkretnej, rozpatrywanej sprawie zachodzi podstawa uwzględnienia zarzutu. Wskazanie natomiast innych przyczyn, niż wyraźnie wymienione w zacytowanym przepisie, nie uprawnia organu egzekucyjnego do rozpatrzenia takich zarzutów, chyba, że organ egzekucyjny byłby jednocześnie organem wydającym decyzję i miałby podstawę do jej uchylenia /np. stwierdzenia nieważności/. Wtedy jednak nie działałby jako organ egzekucyjny, lecz jako organ rozpatrujący meritum sprawy. Orzecznictwo w tym zakresie jednoznacznie potwierdza, że "podstawą zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym nie mogą być podnoszone przez skarżącego okoliczności dotyczące zakończonego prawomocną decyzją postępowania administracyjnego". W rozpatrywanej sprawie postępowanie egzekucyjne wszczęte zostało w oparciu o prawidłowo wystawiony tytuł wykonawczy, poprzedzony skutecznie doręczonym upomnieniem z dnia [...] r. Analiza treści wystawionego w dniu [...] r. tytułu wykonawczego prowadzi do wniosku, że sformułowany w nim obowiązek dokonania rozbiórki odpowiada nakazowi rozbiórki z prawomocnej decyzji nakazującej rozbiórkę przybudowanej części do istniejącego budynku, polegającej na wykonaniu podmurówki ściany zewnętrznej od strony podwórza o 120 cm oraz zmienionej nad tą częścią konstrukcji dachowej. Dodatkowo należy wskazać, że tytuł ten zawiera wszystkie konieczne elementy, o których mowa w art. 27 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, m.in. pouczenie o przysługującym prawie do wniesienia zarzutu w terminie 7 dni, wyłącznie z przyczyn wymienionych w art. 33 cytowanej ustawy. Decyzja będąca podstawą wystawienia tytułu wykonawczego stała się ostateczną i dlatego nie można kwestionować wyrażonego w niej nakazu rozbiórki. Postępowanie egzekucyjne, jak wspomniano powyżej, nie może oceniać motywów działania organów administracyjnych. Jako, że przedmiotem niniejszego postępowania jest wniesiony zarzut, to postępowanie prowadzone przez organy powinno wykazać, czy okoliczności wskazane w zarzucie mieszczą się w art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W ocenie Sądu, organy prawidłowo ustaliły i zasadnie uznały, że okoliczności wskazane w piśmie z dnia [...] r. zgłaszającym zarzuty nie znajdują umocowania w art. 33 cytowanej ustawy, gdzie enumeratywnie wymieniono podstawy zarzutu. Podnoszone przez skarżącego w zgłoszonym zarzucie okoliczności bardziej dotyczą egzekucji grzywny w celu przymuszenia nałożonej odrębnym postanowieniem z dnia [...] r. Na postanowienie to przysługiwało jednak odrębne zażalenie, które zostało rozpatrzone przez organ odwoławczy negatywnie, gdyż postanowienie organu pierwszej instancji zostało utrzymane w mocy, a skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego została odrzucona z powodu przekroczenia terminu do jej złożenia. Należy zauważyć, że w celu przymuszenia do wykonania obowiązku – w tym przypadku do wykonania rozbiórki organy mogły orzec grzywnę w celu przymuszenia. Grzywna ta była środkiem dopuszczalnym i przewidzianym w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i nie można jej kwestionować. Nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, że obowiązek objęty tytułem wykonawczym niezgodny jest z decyzją Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. i jest niewykonalny. Niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym oznacza bowiem, że istnieją niezależne od zobowiązanego oraz trwałe przyczyny braku możliwości wykonania obowiązku. Nie może to być jednak odwołanie się co do zasadności obowiązku objętego tytułem wykonawczym czy jego wadliwości lub oderwania od realiów życia codziennego. Analiza bowiem podniesionych okoliczności i wskazanych, zdaniem skarżącego, wadliwości prowadziłaby do powtórnego sporu co do istoty sprawy, która została już rozstrzygnięta. Nie mogą więc odnieść skutku zarzuty skarżącego idące w kierunku wykazania, że nie neguje rozbiórki, ale wnosi o takie zgranie terminów, by rozbiórka dachu zbiegła się z ponownym postawieniem nowego dachu. Nadto należy także zauważyć, że chociaż w przedstawionych aktach administracyjnych brak dokładnego potwierdzenia daty odbioru tytułu wykonawczego, gdzie zamieszczono pouczenie o przysługujących środkach prawnych, to postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia z tej samej daty co tytuł wykonawczy /z dnia [...] r./ odebrane zostało przez zainteresowanego w dniu [...] r. W postanowieniu tym pouczono stronę nie tylko o prawie zażalenia na to postanowienie – w przedmiocie grzywny, ale także o przysługującym prawie wniesienia zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Skarżący zarzuty wniósł, zatem prawie po roku od otrzymania postanowienia pouczającego o przysługującym prawie. Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzywszy się w postępowaniu organów administracyjnych naruszenia prawa, stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ oddalił skargę. SJ/