II SA/Gl 1660/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia WSA Piotr Broda, Protokolant st. sekretarz sądowy Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej w sprawie dotyczącej odpadów 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r., Nr [...], Marszałek Województwa [...] wymierzył obecnie skarżącemu A. Z., prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą "A" A. Z w R., karę pieniężną w wysokości [...] zł z tytułu nieprzekazania w ustawowym terminie zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów, sposobach gospodarowania nimi oraz instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania tych odpadów. Organ wskazał, że zgodnie z art. 37 ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r., Nr 185, poz. 1243), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania wspomnianej decyzji, zbiorcze zestawienie danych posiadacz odpadów winien przekazać właściwemu miejscowo marszałkowi województwa do końca pierwszego kwartału za poprzedni rok kalendarzowy. W stanie faktycznym ocenianym przez organ, wspomniane zestawienie zostało przekazane organowi w dniu [...]r., a więc z uchybieniem terminu, co obligowało organ do nałożenia na przedsiębiorcę kary pieniężnej w wysokości [...] zł po myśli art. 79c ust. 3 ustawy o odpadach. Od decyzji tej odwołanie złożył skarżący, kwestionując zastosowanie przepisów art. 36 ust. 1 oraz art. 37 ust. 1 i 3 ustawy o odpadach. Wskazał, że przepisy te nie mogły być stosowane w niniejszej sprawie, albowiem nie obowiązywały w roku sprawozdawczym 2009 r., którego dotyczyło postępowanie. Zostały one dodane ustawą z dnia 22 stycznia 2010 r., a weszły w życie w dniu 12 marca 2010 r. Ponadto skarżący zwrócił uwagę, że zastosowana sankcja oznacza podwójne ukaranie za ten sam czyn, albowiem na mocy art. 359 ustawy Prawo ochrony środowiska został on już ukarany za swoje przewinienie mandatem karnym. Na zakończenie skarżący odwołał się do treści art. 22 § 2 ustawy Ordynacja podatkowa, dającego możliwość zwolnienia z obowiązku ponoszenia daniny publicznoprawnej, powołując się na trudną sytuację gospodarczą oraz utratę płynności finansowej spowodowaną rozwodem i podziałem majątku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., po rozpatrzeniu odwołania, zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż stan faktyczny niniejszej sprawy nie pozostawia wątpliwości co do tego, że skarżący uchybił ustawowemu terminowi do przekazania zestawienia danych, co uzasadniało nałożenie nań wspomnianej kary. Organ nie podzielił zarazem zarzutów w kwestii braku normatywnych podstaw do nałożenia kary w zaistniałym stanie faktycznym, albowiem nowelizacja ustawy o odpadach, na którą powołano się w odwołaniu, weszła w życie w dniu 12 marca 2010 r. a organ zastosował nowe przepisy, gdyż obejmowały one swoim zakresem również zaistniały stan faktyczny. Ponadto za niezasadny uznano zarzut podwójnego karania za to samo uchybienie, albowiem art. 359 Prawa ochrony środowiska dotyczy uchybienia innym obowiązkom. Odnosząc się z kolei do kwestii zastosowania art. 22 § 2 Ordynacji podatkowej wskazano, że Kolegium nie jest organem właściwym do rozpatrzenia wniosku złożonego w tym trybie, a ponadto że w sprawach dotyczących kar pieniężnych stosuje się przepisy działu III Ordynacji podatkowej, o czym odwołujący się został poinformowany przez organ pierwszej instancji. W skardze na powyższą decyzję skarżący wniósł o jej uchylenie, jak również o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu podniósł, że art. 79c ust. 3 ustawy o odpadach wprowadzony został w życie ustawą z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o odpadach i nie powinien odnosić się do zdarzeń zaistniałych przed dniem wejścia w życie tej ustawy. Tymczasem taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, albowiem karę wymierzono za nieterminowe przedłożenie formularza zbiorczego obejmującego informacje o rodzajach i ilości odpadów, sposobach gospodarowania nimi oraz instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania tych odpadów za rok 2009. Organ w sposób nieuprawniony zastosował znowelizowane przepisy gdyż brak jest przepisów przejściowych, a nowelizacja z 2010 r. nie odnosi się do działań adresatów normy sprzed daty wejścia w życie wspomnianych przepisów. Na zakończenie skarżący zauważył, że skoro Kolegium uznało się za niewłaściwe w kwestii wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 22 § 2 Ordynacji podatkowej, to winno w tym zakresie przekazać sprawę niezwłocznie organowi właściwemu, czego nie uczyniono. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. W obszernym uzasadnieniu organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazał, iż brak jest podstaw do przyjęcia, że znowelizowane przepisy ustawy o odpadach nie dotyczą zestawień za rok 2009. Przepisy te weszły w życie i skarżący miał wystarczająco dużo czasu (19 dni) na wykonanie nałożonych nimi obowiązków. Odnosząc się do zarzutu odstąpienia od zastosowania art. 22 § 2 Ordynacji podatkowej, organ zauważył, że wniosek strony był przedwczesny, albowiem mógł być skutecznie wniesiony dopiero wtedy, gdyby decyzja o wymierzeniu kary stała się ostateczna. Postanowieniem z dnia 28 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Gl 79/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zawiesił postępowanie sądowe ze względu na pytanie prawne skierowane do Trybunału Konstytucyjnego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (sygn. akt II SA/Łd 1509/10) odnośnie zgodności art. 79c ust. 3 ustawy o odpadach z art. 2 w związku z art. 184 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 i 3 Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 15 października 2013 r., sygn. akt P 26/11, rozpoznał powyższe pytanie prawne, wobec czego postanowieniem z dnia 21 października 2013 r. tut. Sąd podjął z urzędu zawieszone postępowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Decyzje organów obydwu instancji zostały wydane na podstawie art. 79c ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (w brzmieniu obowiązującym w dacie ich wydania), który nakładał na właściwy organ obowiązek wymierzenia posiadaczowi odpadów kary w wysokości [...] zł jeżeli ten nie przekazał zbiorczego zestawienia danych w ustawowo wyznaczonym terminie. Powołanym wyżej wyrokiem z dnia 15 października 2013 r. Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności art. 79c ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach z art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Trybunał uznał za zasadny zarzut nieproporcjonalności sankcji przewidzianej w tym przepisie za opóźnione przekazanie zbiorczego zestawienia danych o odpadach za 2009 r. Zdaniem Trybunału, zbytnia dolegliwość administracyjnej kary pieniężnej przewidzianej w art. 79c ust. 3 ustawy o odpadach wynikała ze szczególnej kumulacji kilku elementów sankcji: bezwzględnej wysokości kary pieniężnej w stosunku do czynu, automatyzmu jej wymierzania oraz braku występowania w praktyce możliwości miarkowania jej wysokości. Co do zasady nie zakwestionowano samej powinności prowadzenia przez przedsiębiorcę ewidencji informacji o odpadach, jak również sankcji za jej brak lub nieterminowe złożenie właściwemu organowi, lecz jedynie fakt, że była ona wymierzana w określonej z góry wysokości, bez jakiejkolwiek możliwości wpływu na jej wysokość, rozkładania na raty bądź też umarzania w zależności od okoliczności konkretnego stanu faktycznego. Co istotne, Trybunał podkreślił, że samo istnienie tego rodzaju sankcji nie mogło być uznane za niekonstytucyjne, albowiem służy ona dyscyplinowaniu przedsiębiorców do postępowania, które zapewni zgodność rzeczywistego poziomu wytwarzania lub postępowania z odpadami z normami ustawowymi. Prowadzenie ewidencji jest także konieczne do skutecznego wykonywania kontroli na miejscu przez służby ochrony środowiska. W zaistniałych okolicznościach wskazać trzeba, że pomimo, iż zaskarżona decyzja została wydana jeszcze przed ogłoszeniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego, to dokonując sądowej kontroli tej decyzji nie można było tego wyroku pominąć. Zasada, wedle której sądy administracyjne dokonują kontroli zaskarżonego aktu na podstawie przepisów obowiązujących w dniu jego wydania nie ma bowiem zastosowania w przypadku derogacji przepisu dokonanej mocą orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Wynika to z dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm. – zwanej dalej p.p.s.a.), z którego wynika, że sąd administracyjny uchyla decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Naruszenie prawa, o którym mowa w tym przepisie, może nastąpić również po wydaniu takiej decyzji administracyjnej, gdy podstawą wznowienia postępowania administracyjnego jest stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności przepisu będącego podstawą prawną decyzji (art. 145a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - Dz. U. z 2013 r. poz. 267). Jeżeli więc w toku postępowania sądowoadministracyjnego zapadnie wyrok stwierdzający niekonstytucyjność normy, na której oparto decyzję administracyjną, istnieje konieczność uchylenia takiej decyzji (zob.: R. Hauser, J. Trzciński: Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyd. 2, Warszawa 2010, s. 50–51, wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 września 2013r., sygn. akt III SA/Wa 1002/12, niepubl.). Konsekwencją stwierdzenia niezgodności przepisu art. 79c ust. 3 ustawy o odpadach z Konstytucją jest stwierdzenie, że zaistniała przesłanka wskazana w art. 145a § 1 k.p.a., co implikuje konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji wydanych przez organy obu instancji. Zauważyć przy tym trzeba, że ustawa o odpadach z dnia 27 kwietnia 2001 r. utraciła moc zgodnie z art. 252 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r., poz. 21), która weszła w życie w dniu 23 stycznia 2013 r. Oznacza to, że właściwy organ prowadząc ponownie postępowanie administracyjne w sprawie nieprzekazania w terminie przez skarżącego zbiorczego zestawienia danych za rok 2009 o rodzajach i ilości odpadów, sposobach gospodarowania nimi oraz instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania tych odpadów, zobligowany będzie do dokonania oceny, czy istnieją normatywne podstawy do prowadzenia postępowania ustalającego ewentualną odpowiedzialność administracyjną skarżącego z tego tytułu. Wobec powyższego, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu na mocy art. 152 cyt. ustawy. O kosztach postępowania rozstrzygnięto w oparciu o art. 200 tej ustawy, a na ich wysokość składa się kwota 400 (czterysta) zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi.