II SA/Gl 1662/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.),, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant sekretarz sądowy Joanna Drożdżał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2014 r. sprawy ze skargi K. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zezwolenia oddala skargę. Dnia [...] r. Burmistrz L. uzyskał informację o usunięciu znacznej ilości drzew z terenu nieruchomości położonej w K.. W trakcie postępowania wyjaśniającego ustalono, iż rośliny zostały usunięte z działki o numerze ewidencyjnym [...] położonej w K., której właścicielem jest Skarb Państwa (administrator - Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy O.), zaś dzierżawcą K.G. zam. w P., ul. [...] (nazywana w dalszej części uzasadnienia również "skarżącą"). Skarżąca pismem z dnia [...] r. poinformowała organ I instancji, że usunęła z terenu ww. nieruchomości drzewa, których wiek nie przekraczał [...]. W tym samym dniu przeprowadzono oględziny, w ramach których ustalono, iż usunięto "znaczną" ilość drzew, w większości w wieku do [...]. Stwierdzono również usunięcie [...] ( w ocenie pracowników organu w wieku [...] lat, oceny dokonano po ilości przyrostów rocznych) o promieniach pnia w najwęższym miejscu odpowiednio [...]. Organ I instancji pismem z dnia [...] r. wystąpił do Agencji Nieruchomości Rolnych z pytaniem, czy ta wyraziła zgodę na usunięcie drzew z nieruchomości dzierżawionej przez K.G.. Tego samego dnia zawiadomił skarżącą i ANR o wszczęciu postępowania w sprawie usunięcia drzew bez wymaganego zezwolenia. Powołał również (postanowieniem z tego samego dnia) biegłego z zakresu rolnictwa, leśnictwa i łowiectwa oraz wyceny majątkowej środków trwałych celem wydania opinii na okoliczność ustalenia wieku usuniętych drzew. Dnia [...] r. przeprowadzono kolejne oględziny w terenie, w ramach których stwierdzono, iż działka została częściowo już zaorana, pnie usunięte a konary poukładane w sterty. K.G. oświadczyła, iż wszystkie usunięte drzewa były w wieku do [...] lat. W tym samym dniu wpłynęło do organu I instancji pismo ANR w M., iż nie wyrażała zgody na usunięcie drzew przez skarżąca. W dniu[...] r. powołany w sprawie biegły K.S. poinformował organ I instancji, iż nie może ustalić wieku usuniętych drzew, gdyż ich pnie zostały wykarczowane. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Burmistrz L. wymierzył K.G. karę pieniężną w wysokości [...] zł za usunięcie bez zezwolenia 7 sosen. W uzasadnieniu podniósł, iż siedem z usuniętych drzew (o promieniach jak wyżej) w ocenie pracowników Urzędu Miasta było w wieku powyżej [...] lat, zaś teren z którego je usunięto nie jest lasem ani terenem leśnym. Podstawą rozstrzygnięcia były art. 88 ust. 1 pkt 2 oraz art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r., poz. 627 ze zm.). Od decyzji organu I instancji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. odwołała się skarżąca. Domagając się uchylenia decyzji i umorzenia postępowania, ewentualnie przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, zarzuciła organowi I instancji: - naruszenie art. 7 i 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 poz. 267 ze zm. - w dalszej części uzasadnienia jako "K.p.a.") przez nieprzeprowadzenie wszystkich dostępnych dowodów na okoliczność ustalenia wieku usuniętych drzew, - art. 10 K.p.a. poprzez niezawiadomienie skarżącej o zakończeniu postępowania wyjaśniającego i możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym, - art. 79 K.p.a. poprzez niezawiadomienie skarżącej o oględzinach dokonanych dnia [...]. Skarżąca podniosła przede wszystkim, iż w aktach sprawy brak dowodu, iż drzewa, za usunięcie których została jej wymierzona kara pieniężna, były w wieku powyżej [...] lat. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchyliło skarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu podniosło, iż Burmistrz L. nie ustalił w sposób nie budzący wątpliwości wieku usuniętych drzew. Niezależnie od tego winien wyjaśnić stronie sposób ustalenia promienia pni usuniętych drzew i zapewnić jej czynny udział w postępowaniu. Skargę na decyzję organu II instancji do tutejszego Sądu wniosła K.G. domagając się jej uchylenia. Zarzuciła Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu naruszeni art. 136, art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 138 § 2 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie i nie wydanie orzeczenia o charakterze reformacyjnym. Podniosła, że ustaleń w zakresie wskazanym w uzasadnieniu mógł dokonać organ II instancji. Jednocześnie wskazała, iż powoływanie biegłego jest bezprzedmiotowe, gdyż wcześniej powołany stwierdził, iż nie ma możliwości ustalenia wieku usuniętych drzew. Odpowiadajac na skargę SKO w C. wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentacje. W ramach trwającego postępowania sądowoadministracyjnego pełnomocnik skarżącej, adwokat P.P. wniósł o zawieszenie postępowania w sprawie do czasu rozstrzygnięcia sprawy zawisłej przed TK o sygnaturze SKO 6/12. Doszło do zawieszenia postępowania postanowieniem tut. Sądu z dnia 6 czerwca 2014 r. W związku z wydaniem orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny, postanowieniem z dnia 18 sierpnia 2014 r. tutejszy Sąd podjął postępowanie w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na początku należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. W świetle § 2 wspomnianego przepisu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia jako "P.p.s.a.") wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 P.p.s.a. tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wydanie decyzji kasacyjnej w oparciu o art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 poz. 267 ze zm.) możliwe jest w przypadku łącznego wystąpienia dwóch przesłanek. Po pierwsze, postępowanie przed organem I instancji, w którym wydana została zaskarżona decyzja prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania. Po drugie, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy może więc wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia tylko, gdy postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego. Może to mieć miejsce, jeśli organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, jeśli wprawdzie zostało ono przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych oraz w przypadku naruszenia przepisów postępowania będących podstawą do wydania określonego rodzaju decyzji (por. B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011 r., str. 518-519). Z powyższego wynika, iż wydanie decyzji kasacyjnej wymaga wykazania przez organ odwoławczy takiego naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozpoznać co do istoty. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie może być zatem podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 K.p.a. Żadne inne wady postępowania czy wady decyzji podjętej przez organ pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Wykładnia rozszerzająca analizowanego przepisu jest niedopuszczalna. W rozstrzyganej sprawie podstawą wydania orzeczenia kasatoryjnego (co zresztą podnosiła skarżąca) były: - brak zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, - brak wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy (bezsporne ustalenie wieku usuniętych drzew), - brak wyjaśnienia stronie sposobu ustalenia promieni pni drzew. Skład orzekający uznaje, iż zostały spełnione przesłanki przewidziane w art. 138 § 2 K.p.a. I nie jest tak, jak podnosi skarżąca, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze mogło w tym zakresie dokonać samodzielnych ustaleń. Przeprowadzenie całego postępowania wyjaśniającego, łącznie z dokonaniem oględzin i powołaniem biegłego stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Organ II instancji w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia wskazał Burmistrzowi L., w jakim zakresie winno nastąpić uzupełnienie postępowania wyjaśniającego oraz, że powinien on zapewnić stronie możliwość brania czynnego udziału w postępowaniu. Za niezasadną Sąd uznaje okoliczność podnoszoną przez skarżącą, iż powoływanie biegłego jest niecelowe. O tym, czy jest to zasadne decyduje organ I instancji. Sąd ani Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie mogą, na podstawie zebranego materiału dowodowego ustalić, czy bezsporne wykazanie wieku usuniętych drzew jest możliwe, czy też nie. Wyjaśnieniu tej kwestii ma właśnie służyć sporządzenie opinii przez osobę posiadającą odpowiednią wiedzę specjalistyczną. Zgodnie z art. 124 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując w takim zakresie sprawę Sąd nie dopatrzył się innych naruszeń skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji W tym stanie rzeczy na mocy art. 151 P.p.s.a. Sąd skargę oddalił