II SA/Gl 1670/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Nowak, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 1 marca 2024 r. sprawy ze skargi M. D. (D.), A. D. (D.) na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 31 lipca 2023 r. nr NWXIV.7581.9.5.2023 w przedmiocie udostępnienia nieruchomości oddala skargę. Starosta [...] postanowieniem z dnia 21 listopada 2022 r., nr [...], działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 4, art. 147-149 i art. 268a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., dalej w skrócie: "k.p.a."), wznowił - na wniosek M. D. i A. D. (dalej: "skarżący") - postępowanie zakończone ostateczną decyzją Wiceprezydenta Miasta B. z dnia 8 sierpnia 1978 r., nr [...] (oznaczonej w skrócie jako: "decyzja z 1978 r."), na mocy której zezwolono Z. w B. na wejście na nieruchomość położoną w B., oznaczoną jako działki nr 1 i nr 2, stanowiące własność T. O., w celu budowy linii napowietrznej 220 kV [...] Decyzją z dnia 27 lutego 2023 r., [...], Starosta [...] , na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 i art. 268a w związku z art.147-149 k.p.a., odmówił uchylenia decyzji z 1978 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że skarżący jako wnioskodawcy nie mają tytułu prawnego do działek o numerach 1 i 2, jak również ich poprzednicy prawni nie posiadali do nich prawa w dniu wydania decyzji z 1978 r., tj. w dniu 8 sierpnia 1978 r. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w szczególności: zaświadczenie Prezydenta Miasta B. z dnia 5 maja 2021 r. potwierdza ostateczność decyzji z 1978 r., oświadczenie kierownika Referatu Ewidencji Gruntów Starostwa Powiatowego w B. z dnia 12 grudnia 2022 r., nr [...], dotyczące zapisów rejestru gruntów i budynków na dzień 8 sierpnia 1978 r. oraz fotokopie księgi wieczystej [...] potwierdzały, że ostateczna decyzja z 1978 r., dotyczyła wejścia na nieruchomość położoną w B., oznaczoną jako działki 1 i 2, która stanowiła własność T. O. Skarżący nie kwestionowali, że nie posiadają (i nie posiadali) żadnego tytułu prawnego do tej nieruchomości. Nie było również dowodów potwierdzających, by w obrocie prawnym funkcjonowała druga decyzja z tego samego dnia - 8 sierpnia 1978r. i o tym samym numerze nr [...] r. - dotycząca działek o numerach: 3, 4 i 5. Skarżący nie przedłożyli żadnego dowodu na potwierdzenie tego faktu, oprócz kserokopii decyzji z dopisanymi ręcznie działkami o numerach: 3, 4 i 5. Wojewoda Śląski stwierdził również, że zgromadzony przez Starostę [...] materiał dowodowy był wystarczający do potwierdzenia dokonanych w sprawie ustaleń niezbędnych do prawidłowego rozpatrzenia wniosku skarżących, którzy nie mają interesu prawnego do ubiegania się o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją z 1978 r. Z tej przyczyny, nie mają przymiotu stron w postępowaniu wznowieniowym wszczętym na ich wniosek. Dodatkowo szeroko opisane zostały inne rozstrzygnięcia Starosty [...], w tym postanowienia z 17 lutego i z 9 października 2014 r., decyzja z 30 marca 2022 r., nr [...], które na skutek kontroli instancyjnej zostały uchylone przez Wojewodę Śląskiego odpowiednio postanowieniami z 7 maja 2014 r., nr NWX1V.7581.6.5.2014 i z 15 stycznia 2015 r., nr NWXIV.7581.6.28.2014 oraz decyzją z 24 czerwca 2022 r., nr NWXIV.7581.9.14.2022. Na skutek odwołania skarżących, Wojewoda Śląski decyzją z dnia 31 lipca 2023 r., nr NWXIV.7581.9.5.2023, utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 27 lutego 2023 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że skarżący ani ich poprzednicy prawni, nie posiadali tytułu prawnego do nieruchomości objętej ostateczną decyzją z 1978 r. Tym samym nie mają przymiotu stron w postępowaniu wznowieniowym wszczętym na ich wniosek, co uzasadnia odmowę uchylenia decyzji z 1978 r. Odnosząc się do zarzutów odwołania zaznaczył, że doręczony przez skarżących egzemplarz decyzji z 1978 r. z dopisanymi ręcznie numerami działek nie stanowi odrębnej decyzji, która weszła do obrotu prawnego. Nie ma zatem żadnego wpływu na ostateczną decyzję z 1978 r. Nie mniej jednak zawiadomienie o próbie jej sfałszowania zostało skierowane przez Starostę [...] do Prokuratury Rejonowej w B., która jest uczestnikiem postępowania oraz Policję, jako właściwe organy. W toku postępowania skarżący byli również na bieżąco informowani o wszystkich czynnościach oraz zebranych w sprawie dowodach. W skardze z dnia 5 września 2023 r. skarżący, reprezentowani przez pełnomocnika, zarzucili naruszenie: art. 138 § 1 pkt 1 w związku art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji Starosty [...], w sytuacji gdy istniała podstawa do jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, oraz art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego, tj. brak przeprowadzenia niezbędnych czynności dowodowych dla wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, co skutkowało nie rozpatrzeniem wniosku skarżących. W związku z powyższymi zarzutami domagali się uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji i zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Wojewoda Śląski nie przeprowadził postępowania uzupełniającego, w celu ustalenia jak należy traktować egzemplarz decyzji z 1978 r. z ręcznymi dopiskami. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera zapis, że: "Starosta w decyzji nie zawarł informacji jak należy traktować egzemplarz decyzji z dopisanymi ręcznie działkami", to jednak, mimo takiego stwierdzenia, nie uchylił tej decyzji ale utrzymał ją w mocy. Zdaniem skarżących decyzja z 1978 r. została skierowana tylko do T. O., pomimo, że obejmowała również działki odręcznie dopisane o numerach: 3, 4 i 5. Pierwsza z nich (po podziale 6 i 7) należała do M. D. jako jej współwłaściciela. Jednak został on pominięty w toku wówczas prowadzonego postępowania administracyjnego. A.D. został następcą udziału w tej nieruchomości po F.D. Stąd też skarżący bez swojej winy nie brali udziału w postępowaniu administracyjnym i złożyli wniosek o jego wznowienie, celem wyeliminowania z obrotu prawnego egzemplarza decyzji z 1978 r. z dopiskami, wywierającego dla nich negatywne skutki prawne. Celem skargi jest zatem jednoznaczne stwierdzenie, czy w obrocie prawnym nie było i nie ma egzemplarza decyzji z 1978 r. z dopiskami (str. 4 skargi). W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej w skrócie: "p.p.s.a."), uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli w przedmiotowej sprawie jest decyzja Wojewody Śląskiego z dnia 31 lipca 2023 r., nr NWXIV.7581.9.5.2023, utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 27 lutego 2023 r. W ocenie Sądu ustalenia dokonane w sprawie przez organ obu instancji są wystarczające i mogą stanowić podstawę do poddania kontroli prawidłowości stanowiska wyrażonego w zaskarżonej decyzji, w tym zastosowanych przepisów prawa. Nie budzi zastrzeżeń zarówno zakres czynności podjętych w ramach prowadzonego postępowania dowodowego, jak również sposób ich udokumentowania. Kwestią sporną w rozpatrywanej sprawie jest, czy skarżący składając wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją z 1978 r. spełniali przesłanki przyznania im w tym postępowaniu statusu strony. Nie ulega wątpliwości, że skarżący nie zostali wymienieni w sentencji decyzji z 1978 r. ani też w jej rozdzielniku. Zebrany w sprawie materiał potwierdza, że ostateczna decyzja z 1978 r. dotyczy tylko dwóch działek 1 i 2, stanowiących w dniu 8 sierpnia 1978 r. własność T. O. Z urzędu Sąd ma wiedzę, że w dniu 8 sierpnia 1978 r. małżonkowie F. i L. D. byli wykazani w ewidencji gruntów i budynków jako właściciele działki nr 8 (por. nieprawomocny wyrok tut. Sądu z dnia 17 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 981/20). Instytucja wznowienia postępowania jest nadzwyczajnym trybem weryfikacji decyzji ostatecznych. Stwarza ona prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym doszło do jej wydania, było dotknięte jedną z kwalifikowanych wad procesowych, wyliczonych wyczerpująco w przepisach prawa procesowego. Mając jednak na uwadze jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego – zasadę trwałości decyzji administracyjnych, wynikającą z art. 16 k.p.a., obowiązkiem organów rozpatrujących niniejszą sprawę było postępowanie zgodnie z przepisami k.p.a. (art. 145-153), dotyczącymi wznowienia postępowania. Z chwilą złożenia wniosku o wznowienie postępowania obowiązkiem organu w pierwszej kolejności jest zbadanie terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania określonego w art. 148 § 1 k.p.a., czyli zbadania czy wniosek został złożony w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Koniecznym jest uznanie, że wniosek pochodzi od strony postępowania administracyjnego i dopiero wówczas, jeżeli termin został zachowany, właściwy organ winien dokonać wznowienia postępowania (art. 149 § 1), względnie dokonać postanowieniem odmowy wznowienia tego postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). Przeprowadzone postępowanie wznowienie może doprowadzić do odmowy uchylenia dotychczasowej decyzji (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.) względnie do uchylenia decyzji dotychczasowej i wydania decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.), chyba, że w toku postępowania organ stwierdzi występowanie negatywnych przesłanek wznowienia. Wtedy, w myśl art. 146 § 1 k.p.a. - m.in. z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8, czyli m.in. z przywoływanej w niniejszej sprawie przez skarżących przesłanki z pkt 4 - strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat, to uchylenie decyzji kwestionowanej nie może nastąpić. Wówczas zgodnie z art. 151 § 2k.p.a. organ administracji ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazuje okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. W doktrynie prawa administracyjnego podkreśla się, że uzasadnieniem wprowadzenia rozwiązania przewianego w art. 146 § 1 k.p.a. jest dążenie do zapewnienia stabilności stosunków prawnych, ukształtowanych decyzją administracyjną, ich nienaruszalności, gdy przetrwały już pewien czas, a ponadto jest wyrazem kompromisu pomiędzy zasadą praworządności a zasadą trwałości decyzji administracyjnej na rzecz zasady trwałości decyzji. Wskazać należy, że decyzja z 1978 r. wydana została ponad 45 lat temu i jej skutki w obrocie prawnym zostały zastosowane wyłącznie do działek o numerach 1 i 2, stanowiących w dniu 8 sierpnia 1978 r. własność T. O., co wynika z oświadczenia kierownika Referatu Ewidencji Gruntów Starostwa Powiatowego w B. z dnia 12 grudnia 2022 r., nr [...], dotyczącego zapisów rejestru gruntów i budynków na dzień 8 sierpnia 1978 r. oraz fotokopii księgi wieczystej nr [...]. Stała się zatem tytułem prawnym inwestora do tychże nieruchomości. Prawidłowo zatem orzekające w sprawie organy uznały, że skarżący nie są stronami w postępowaniu objętym decyzją z 1978 r. Podkreślenia w tym miejscu wymaga fakt, że tak z treści decyzji z 1978 r., jak i z jej rozdzielnika nie wynika, że skierowano ją do skarżących. Prezydent Miasta B. w zaświadczeniu z dnia 18 sierpnia 2018 r. potwierdził ostateczność decyzji z 1978 r., a planowana inwestycja została zrealizowana na podstawie art. 35 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Złożone w skardze wyjaśnienia dotyczą działki 3 nie objętej decyzją z 1978 r. tylko sporządzonego na niej odręcznego wpisu (nie maszynowego, tak jak działki o numerach 1 i 2). Nie można także podzielić zarzutu, że organy błędnie zinterpretowały art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem osoba będąca właścicielem działek o numerach 1 i 2, w dacie wydania zakwestionowanej przez skarżących decyzji z 1978 r., brała udział w postępowaniu. Żadna norma prawa administracyjnego nie kreuje domniemania, na podstawie którego można byłoby przyjąć, że postępowanie wywłaszczeniowe dotyczące działki rozciąga się automatycznie na pozostałe działki, objęte tą samą księgą wieczystą. Sam fakt wydania decyzji administracyjnej wobec konkretnych dwóch działek nie potwierdza, że takie rozstrzygnięcie wydane zostało również wobec innych działek (w tym przypadku dopisanych odręcznie o numerach 3, 4 i 5). Starosta [...] w decyzji z 27 lutego 2023 r. nie zawarł informacji, jak należy traktować egzemplarz z dopisanymi ręcznie działkami jednak nie potraktował tego egzemplarza jako odrębnej decyzji, która weszła do obrotu prawnego, lecz jako próbę sfałszowania ostatecznej decyzji z 1978 r., co potwierdza zawiadomienie skierowane do Prokuratury Rejonowej w B. (pismo z dnia 24 kwietnia 2015 r.). Również informacja Komendy Powiatowej Policji w B. o umorzeniu dochodzenia w tej sprawie, w związku z brakiem dostatecznych danych uzasadniających podejrzenie popełnienia przestępstwa oraz ze względu na nieustalone miejsce oraz czas sfałszowania decyzji jest wystarczająca (pismo z dnia 7 września 2015 r.). W tych okolicznościach sprawy nie sposób podzielić zarzutów skargi. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji wyroku. Powołane w treści uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl.).