II SA/Gl 1676/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek,, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant Izabela Maj-Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi "A" w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy oddala skargę. Decyzją z [...] r. Burmistrz P. nakazał A w K. uprzątnięcie śniegu i lodu z chodnika dla pieszych w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...] (ulica [...] w P. i ulica [...] w [...]), położonego na działkach określonych w decyzji poprzez podanie ich numerów. W pkt 2 decyzji nadano jej rygor natychmiastowej wykonalności. W podstawie prawnej decyzji podano przepis art. 5 ust. 4 i ust. 7 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 r., nr 236, poz. 2008 ze zm., zwanej dalej ustawą) oraz art. 4 pkt 2, pkt 6 i art. 20 pkt 4 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., nr 19, poz. 115 ze zm., zwanej dalej ustawą o drogach). W uzasadnieniu wskazano, że 16 stycznia 2012 r. dokonano wizji przedmiotowego chodnika w ciągu drogi wojewódzkiej i stwierdzono, że nie został on oczyszczony ze śniegu i lodu. Zalega na nim śnieg, błoto, jest częściowo oblodzony, co stwarza niebezpieczeństwo dla pieszych. Chodnik jest zlokalizowany na działkach będących własnością Województwa [...] w zarządzie A w K. Chodnik nie przylega do granic nieruchomości sąsiednich, wobec czego nie ma w sprawie zastosowania art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy zobowiązujący właścicieli nieruchomości przyległych do uprzątania śniegu z chodnika. Obowiązek ten należy do zarządcy drogi, albowiem zgodnie z art. 4 pkt 6 ustawy o drogach, chodnik stanowi część drogi i podlega utrzymaniu zgodnie z zasadami określonymi w art. 4 pkt 20 ustawy o drogach. Wobec jego zaniedbania, przepis art. 5 ust. 1 pkt 7 ustawy uprawnia burmistrza miasta do wydania decyzji nakazującej wykonanie obowiązku. Nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności znajduje oparcie w art. 108 k.p.a. i uzasadnienie w potrzebie niezwłocznego usunięcia stanu zagrożenia dla życia i zdrowia pieszych. Pismem z 24 stycznia 2012 r. Dyrektor A w K. poinformował o usunięciu śniegu i lodu z przedmiotowego chodnika i komisyjnym odbiorze robót. W odwołaniu od decyzji A w K. wniósł o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania, zarzucając naruszenie art. 5 ust. 4 ustawy poprzez błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie obowiązek uprzątnięcia chodnika spoczywa na zarządcy drogi, a także naruszenie art. 7, 8, 9, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie sprawy i wadliwą ocenę materiału dowodowego. W uzasadnieniu odwołania stwierdzono, że zarządca drogi ma obowiązek zapewnienia czystości i porządku na drogach, a na chodnikach tylko w przypadku, gdy pobiera opłaty za parkowanie (art. 5 ust. 4 pkt 3 ustawy). W P. nie ustanowiono stref płatnego parkowania, dlatego nie ma podstaw do nakazywania zarządcy drogi uprzątania chodnika. Przepis art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy przerzuca obowiązek porządkowania chodnika na właściciela nieruchomości przyległej, przy czym ustawa w art. 5 ust. 1 pkt 4 definiuje termin chodnik w sposób odmienny, niż ustawa o drogach publicznych. Zarzucono także, że organ nie wszczął postępowania, nie zawiadomił o nim strony, jak również o wizji w terenie. Wadliwie także oznaczono część działek, których decyzja dotyczy (powtarza się numer [...], a działka o nr [...] nie istnieje, na działkach nr [...],[...],[...],[...] i [...] w [...] nie ma chodnika). W konsekwencji decyzja jest niewykonalna i niewykonalność ta ma charakter trwały. Zarzucono także niezasadne nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Decyzją z [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. uchyliło rozstrzygnięcie organu I instancji i umorzyło postępowanie w sprawie uznając, że decyzja organu I instancji dotknięta jest wadami, ale ze względu na uprzątnięcie śniegu i zmianę pory roku bezprzedmiotowe jest ponowne prowadzenie postępowania. W wyniku skargi wniesionej przez A w K., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach prawomocnym wyrokiem z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. II SA/GL 748/12 uchylił decyzję Kolegium. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że wniosek Kolegium o bezprzedmiotowości postępowania nie jest prawidłowy, nadal istnieje sprawa administracyjna wymagająca rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy winien zweryfikować zasadność nałożonego obowiązku i ustalić, kto i w jakim zakresie odpowiedzialny jest za odśnieżenie przedmiotowego chodnika. Jednocześnie za bezsporne Sąd uznał, że w dniu kontroli 16 stycznia 2012 r. chodnik nie był odśnieżony. Sąd przyjął również, że ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zawiera własną definicję chodnika, wobec czego ustawa wprowadza wyraźne ograniczenie podmiotowe co do zakresu osób zobowiązanych do uprzątania chodników, są nimi jedynie właściciele nieruchomości bezpośrednio położonych przy chodniku. Oznacza to, że obowiązek nie dotyczy tych właścicieli, których nieruchomości nie przylegają bezpośrednio do chodnika, są od niego oddzielone pasem zieleni. Ponownie prowadząc postępowanie Kolegium przeprowadziło w dniu [...] r. rozprawę administracyjną z udziałem przedstawicieli Burmistrza P. i Dyrektora A w K. Zgodzono się, że poza ewentualnie odcinkiem 15-20 m skrzyżowania ul. [...] z ul. [...], gdzie istnienie pasa zieleni oddzielającego chodnik od działek osób trzecich może być wątpliwe, na pozostałej długości pas zieleni lub rowy oddzielają chodnik od działek należących do osób trzecich. Droga składa się z jezdni, chodnika, pasa zieleni, a w [...] dodatkowo rowu odwadniającego. Przedstawiciel Burmistrza P. podał, że nie istniała możliwość wymienienia jedynie działek, na których położony jest wyłącznie chodnik, wątpliwe jest odrębne ustalenie położenia chodnika, a odrębne innych elementów drogi. Zgodzono się, że decyzja pomyłkowo dwukrotnie wymienia działkę [...], a działka [...] jest położona zarówno pod chodnikiem, jak i jezdnią. Zgromadzono dokumentację zdjęciową i mapę dotyczącą odcinka zlokalizowanego na skrzyżowaniu ulic [...] i [...]. Decyzją z [...] r. Kolegium uchyliło w całości rozstrzygnięcie organu I instancji i orzekło o obowiązku uprzątnięcia przez A w K. śniegu i lodu z jednostronnego chodnika w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...] (ulica [...] w P. i ulica [...] w [...]) na pasie drogowym – minimalnie na działkach w P. o nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i w [...] na działkach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. W uzasadnieniu podano, że chodniki w ciągu drogi wojewódzkiej na odcinku będącym przedmiotem postępowania nie graniczą z działkami należącymi do osób trzecich. Jedyne miejsce rodzące wątpliwości to skrzyżowanie ulic [...] i [...]. Przyznano, że w decyzji organu I instancji doszło do kilku pomyłek, jeżeli chodzi o numery działek, na których położona jest droga i chodniki, co nie miało jednak znaczenia dla sprawy, albowiem istnienie i przebieg chodników nie budzą wątpliwości. Podanie nazw ulic, przy których chodniki przebiegają, zidentyfikowało je w sposób dostateczny i nie jest konieczne badanie, na której z konkretnych działek zajętych pod drogę przebiega pas jezdni, a na której chodnik, czy pas zieleni. W zakresie możliwym do ustalenia Kolegium dokonało jednak zweryfikowania decyzji organu I instancji w tym zakresie. Zwrócono też uwagę, że jeżeli rzeczywiste położenie drogi jako budowli przebiega z naruszeniem granic działek ewidencyjnych, to uporządkowanie tej sytuacji należy do zarządcy drogi. Odnosząc się kwestii podmiotu odpowiedzialnego za usuwanie śniegu i lodu z przedmiotowego chodnika Kolegium przytoczyło obszernie fragmenty ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz ustawy o drogach publicznych. Stwierdzono, że skoro na całej długości odcinka objętego decyzją (w [...] i P.) chodnik nie przylega bezpośrednio do działek osób trzecich, lecz jest oddzielony pasem zieleni, to nie mają oni obowiązku go uprzątać. W tej sytuacji obowiązek uprzątania reguluje art. 5 ust. 4 ustawy, który zawiera generalną zasadę, że obowiązek utrzymania czystości i porządku na drogach obciążą zarząd drogi. Pojęcie drogi regulują przepisy o drogach publicznych – art. 4. Obowiązek uprzątania drogi dotyczy wszystkich jej elementów: tak jezdni, jak i chodnika. Obowiązki innych podmiotów w tym zakresie muszą wynikać z przepisów prawa. Poza przypadkiem określonym w art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy, przepis art. 5 ust. 5 reguluje obowiązki gminy w zakresie utrzymania czystości. Generalnie obowiązek utrzymania w czystości dróg i chodników nie obciąża gminy, za wyjątkiem gdy gmin pobiera opłaty za parkowanie na chodniku, co w sprawie nie ma miejsca. Nie jest kwestionowane, że wszystkie działki tworzące drogę nr [...] są w zarządzie A w K. Wobec braku przesłanek do przyjęcia obowiązku innych podmiotów w zakresie uprzątnięcia śniegu z chodnika, zasadne było zobowiązanie zarządu drogi. Kolegium stwierdziło także, że pochopne było nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. W skardze do sądu administracyjnego A w K. wniósł o uchylenie decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zarzucił naruszenie art. 5 ust. 7 ustawy poprzez błędne przyjęcie, że rozstrzygnięcie sprowadza się do orzeczenia o obowiązku usunięcia śniegu i lodu, bez określenia przedmiotowego zakresu tego obowiązku, naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy poprzez posłużenie się definicją chodnika z ustawy o drogach publicznych, naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 poprzez wadliwe orzeczenie o obowiązku, zamiast nakazania wykonania obowiązku, naruszenie art. 6 k.p.a. W uzasadnieniu skargi podano, że zgodnie z art. 5 ust. 7 ustawy, w przypadku niewykonania obowiązków określonych w art. 5 ust. 1-4 ustawy, winna być wydana decyzja nakazująca wykonanie obowiązku. Ponieważ rozstrzygnięcie dotyczy konkretnej sprawy, w decyzji winien być precyzyjnie określony przedmiot postępowania, co powinno nastąpić poprzez wskazanie np. odcinka drogi wojewódzkiej nr [...] od km...do km... i enumeratywne wyliczenie działek. Organ natomiast wyliczył działki przykładowo, na co wskazuje skrót "min.", odczytywany przez stronę jako "między innymi". Wadliwie także organ odwoławczy posłużył się definicją chodnika z ustawy o drogach publicznych, która w sprawie nie powinna znaleźć zastosowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu skargi zauważono, że zakres przedmiotowy obowiązku został w decyzji określony w sposób dostatecznie precyzyjny, poprzez podanie nazw ulic i możliwie pełne wymienienie numerów działek zajętych pod te ulice. Wskazano, że próba określenia, o jaką część pasa drogowego chodzi, wymaga posłużenia się definicjami zawartymi w ustawie o drogach publicznych. Natomiast skrót "min." oznacza "minimum", a nie "między innymi" i jego użycie jest konsekwencją wniosku, że faktyczny przebieg drogi nie jest właściwie uregulowany, w konsekwencji nie można wykluczyć drobnych nieścisłości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Okoliczności faktyczne związane z zaleganiem śniegu i lodu na przedmiotowym chodniku w dniu 16 stycznia 2012 r. nie są w sprawie sporne, zostały udokumentowane i w istocie przyznane przez Skarżącego poprzez usunięcie śniegu i lodu. W konsekwencji nie była także sporna w sprawie lokalizacja chodnika, z którego śnieg należało uprzątnąć. W tej sytuacji nie ma znaczenia zarzut, że zaskarżona decyzja nieprecyzyjnie określa położenie chodnika. Po pierwsze strona skarżąca nie wskazała, które z wymienionych w decyzji działek w ciągu chodnika drogi wojewódzkiej nr [...] w P. i [...] zostały wadliwie i zbędnie w decyzji wskazane, jako objęte nakazem. Po wtóre, obowiązki z art. 5 ust. 1-4 ustawy znajdują oparcie bezpośrednio w przepisach ustawy, a decyzja wydawana na podstawie art. 5 ust. 7 ustawy jedynie nakazuje zobowiązanemu wykonanie tego ustawowego obowiązku. Brak zatem w decyzji wymienienia którejś z działek zajętych pod chodnik nie ma znaczenia dla zakresu samego obowiązku i nie odgrywa żadnej roli przy ocenie legalności decyzji, zwłaszcza wobec jej uprzedniego wykonania. Ewentualne zaś wątpliwości na etapie wykonywania decyzji mogły być wyjaśnione poprzez jej wykładnię przez organ w trybie art. 113 § 2 k.p.a. Trzeba zauważyć, że decyzja wydawana na podstawie art. 5 ust. 7 ustawy ma charakter epizodyczny, to znaczy odnosi się do konkretnego, stwierdzonego przypadku zaniechania, a nie dotyczy określenia zakresu obowiązku utrzymania czystości na przyszłość. Nie może też stanowić podstawy do uwzględnienia skargi zarzut niekoherentnego z ustawą orzeczenia o "obowiązku uprzątnięcia" zamiast o "nakazaniu wykonania obowiązku" (nakazania wykonania obowiązku uprzątnięcia). Przyjęta terminologia, wobec podanej precyzyjnie podstawy prawnej decyzji, nie może być uznana za sprzeczną w swych skutkach z ustawą, w konsekwencji nie stanowi naruszenia prawa, które miało wpływ na wynik sprawy, jakim jest nakaz wydawany na podstawie art. 5 ust. 7 ustawy. Spór między stronami w istocie nie dotyczy tego, z jakiego terenu śnieg ma być uprzątany, ale do kogo należy uprzątanie śniegu z przedmiotowego chodnika w ciągu drogi wojewódzkiej. Jak ustalono, chodnik ten nie przylega do nieruchomości stanowiących własność osób trzecich, nie zachodzi zatem sytuacja określona w art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy. Ustawa odróżnia przy tym takie czynności, jak uprzątanie śniegu oraz zbieranie i pozbywanie się uprzątniętego śniegu. Obowiązek właścicieli działek położonych wzdłuż chodnika rozumianego jako wydzielona część drogi publicznej służąca dla ruchu pieszego, położona bezpośrednio przy granicy nieruchomości, dotyczy wyłącznie uprzątnięcie błota i śniegu, ale już nie jego zebrania i pozbycia się. W ocenie Sądu definicja chodnika zawarta w art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy ma przy tym zastosowanie wyłącznie do obowiązku uprzątnięcia śniegu przez właścicieli działek przyległych i służy wyznaczeniu przedmiotowego zakresu ich obowiązku. Również bowiem ustawa o drogach w art. 4 pkt 6 definiuje chodnik jako część drogi przeznaczoną dla ruchu pieszych. Jest to zatem analogiczne pod względem funkcjonalnym określenie, jaką cześć drogi jako budowli stanowi chodnik. Cecha związana z lokalizacją bezpośrednio przy granicy nieruchomości nie ma znaczenia dla ustalenia rozumienia chodnika jako części drogi, ale służy wskazaniu, właściciele jakich nieruchomości mają obowiązek uprzątać błoto i śnieg z tej części drogi, która służy do ruchu pieszych. Wskazuje na to także stylizacja definicji chodnika zastosowana w art. 5 ust. 1 pkt 4 – przepis ten za chodnik położony wzdłuż nieruchomości uznaje ("za taki chodnik uznaje się") tę część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego, która jest położona bezpośrednio przy granicy. Inne lokalizacje chodników jako części dróg służących ruchowi pieszych nie skutkują obowiązkiem właścicieli nieruchomości sąsiadujących uprzątania tych części dróg, nie są to bowiem "chodniki położone wzdłuż nieruchomości". Natomiast pozbycie się błota i śniegu uprzątniętego przez właścicieli nieruchomości przyległych do drogi publicznej należy do zarządu drogi (art. 5 ust. 4 pkt 2 ustawy). Właściciele nieruchomości położonych wzdłuż chodników nie mają obowiązku uprzątać z nich błota i śniegu, gdy inny podmiot pobiera opłaty za postój lub parkowanie na takim chodniku. Wówczas obowiązek uprzątnięcia ciąży na tym, kto takie opłaty pobiera –zgodnie z art. 5 ust. 4 pkt 3 ustawy na zarządzie drogi lub na gminie (art. 5 ust. 5 ustawy). Sytuacja taka w sprawie nie ma jednak miejsca. Dla niniejszej sprawy znaczenia ma sytuacja, gdy chodnik jako część drogi służąca dla ruchu pieszych nie przylega bezpośrednio do granicy nieruchomości osób trzecich, ale jest od niej oddzielony pasem zieleni lub rowem, także wchodzącym w granice pasa drogowego w rozumieniu art. 4 pkt 1 ustawy o drogach. Powstaje wówczas pytanie, na kim ciąży obowiązek uprzątnięcia, zebrania i pozbycia się błota i śniegu z tak położonych chodników. Ogólny obowiązek utrzymania czystości i porządku ciąży na gminie, zgodnie z art. 5 ust. 5 ustawy, ale z zastrzeżeniem terenów wymienionych w art. 5 ust. 1- 4 ustawy. Przepis art. 5 ust. 5 posługuje się kryterium terenu, nie określonych czynności, stanowiąc że do gminy należą obowiązki utrzymania czystości i porządku na terenach innych, niż wymienione w ust. 1-4. Przepis art. 5 ust. 4 zdanie pierwsze wprowadza zaś generalną zasadę, że obowiązek utrzymania czystości i porządku na drogach publicznych należy do zarządu drogi. Nie ogranicza się on wyłącznie do obowiązków wymienionych w art. 5 ust. 4 pkt 1-3 ustawy. Wyłączenie z art. 5 ust. 4 ustawy przewiduje także przepis art. 3 ust. 2 pkt 11 ustawy. Obowiązek zarządcy drogi utrzymania jej w czystości koreluje z analogicznym obowiązkiem przedsiębiorców użytkujących torowiska pojazdów szynowych, znajdujących się na terenie gminy, o czym stanowi art. 5 ust. 3 ustawy. Regulacja ta daje podstawy do przyjęcia, tak jak to orzeczono w wydanych w sprawie decyzjach, że obowiązek uprzątnięcia, a także pozbycia się błota i śniegu z chodników, które znajdują się w granicach pasa drogowego, ale nie są położone bezpośrednio przy granicy nieruchomości osób trzecich, należy do zarządu danej drogi publicznej. W tym zakresie ustawa jest spójna z regulacją ustawy o drogach publicznych, która w art. 20 pkt 4 przewiduje obowiązek zarządcy drogi utrzymania chodników. W konsekwencji należało uznać, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa, a zarzuty skargi nie są uzasadnione. Mając na uwadze podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.