II SA/Gl 1677/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2014 r. sprawy ze skargi M.A. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę. W wyniku ustaleń dokonanych w trakcie kontroli u przedsiębiorcy M. A. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "A" M. A., [...],[...]N. Inspektor Pracy Państwowej Inspekcji Pracy w C. decyzją z dnia [...] r., nr rej. [...], nałożył na niego karę pieniężną w kwocie 19.250,00 zł za stwierdzone naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i czasie odpoczynku kierowców. W odwołaniu od tej decyzji M. A. zarzucił, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, w tym art. 7, 8 i 9 w związku z art. 123 Kpa. W związku z powyższym wniósł o jej uchylenie i umorzenie postępowania. Wskazał m.in., że organ nie zbadał w sposób należyty stanu faktycznego, w tym nie ustosunkował się w należytej formie do złożonych zastrzeżeń do protokołu z kontroli, stwierdzając też w uzasadnieniu decyzji, że takie zastrzeżenia nie zostały w ogóle wniesione. Pismem z dnia 8 lipca 2013 r. Okręgowy Inspektor Pracy w K. wezwał odwołującego się do złożenia wyjaśnień w trybie art. 50 § 1 Kpa, tj. złożenia wyjaśnień co do aktualnego stanu faktycznego sprawy oraz zgłoszenia wszystkich zastrzeżeń w odniesieniu do zgromadzonego materiału dowodowego. Wobec sprecyzowania w postępowaniu odwoławczym pismem z dnia 17 lipca 2013 r. zarzutów dotyczących stanu faktycznego sprawy, w dniach 21 i 22 sierpnia 2013 r. została przeprowadzona kolejna kontrola przedsiębiorcy w ramach postępowania wyjaśniającego. W trakcie postępowania wyjaśniającego zbadano ponownie stan faktyczny w zakresie objętym zarzutami odwołującego się, zawartymi w/w piśmie z dnia 17 lipca 2013 r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Okręgowy Inspektor Pracy w K. zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości i orzekł o nałożeniu na M. A. kary pieniężnej w łącznej kwocie 9.750,00 zł za naruszenie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2013 r., poz. 1414 ze zm., zwanej dalej ustawą lub ustawą o transporcie drogowym) dotyczących niedozwolonego skrócenia dziennego czasu odpoczynku, przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy i skrócenia czasu odpoczynku tygodniowego. W uzasadnieniu opisano szczegółowo okoliczności w których doszło do poszczególnych naruszeń odnosząc się również do zarzutów zgłoszonych przez odwołującego się co do niektórych naruszeń, przez podanie przyczyn, dla których uznano je za zasadne, względnie nie zasługujące na uwzględnienie. Organ odwoławczy odniósł się też w uzasadnieniu swojej decyzji do złożonych w odwołaniu zastrzeżeń co do formy rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji żądań wymienionych w piśmie strony z dnia 17 lipca 2013 r. stwierdzając, że zostały one w trakcie postępowania odwoławczego zbadane. W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w K. M. A. wniósł o jej uchylenie w zakresie wymierzenia kar na kwotę 1.100,00 zł oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił, że w sześciu przypadkach kary za przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdów bez przerwy zostały wymierzone bezzasadnie. Dotyczy to kar w kwotach: 1. 350 zł - za przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu o 34 minuty przez kierowcę W. I. w dniu [...] r. 2. 150 zł - za przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu o 23 minuty przez kierowcę J. G. w dniu [...]r. 3. 150 zł - za przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu o 18 minut przez kierowcę M. M. w dniu [...]r. 4. 150 zł - za przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu o 16 minut przez kierowcę J. G. w dniu [...] r. 5. 150 zł - za przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu o 27 minut przez kierowcę S. T. w dniu [...] r. 6. 150 zł - za przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu o 20 minut przez kierowcę W. I. w dniu [...]r. Wymierzając te kary organ naruszył art. 6 i 8 Kpa poprzez nie zastosowanie art. 12 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98 jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85, w sytuacji gdy przekroczenie czasu prowadzenia pojazdów w tych przypadkach nie zagrażało bezpieczeństwu drogowemu, umożliwiało osiągnięcie przez pojazd odpowiedniego miejsca postoju i było niezbędne dla zapewnienia bezpieczeństwa osób, pojazdu lub ładunku. W takich sytuacjach kierowca wskazuje powody takiego odstępstwa odręcznie na wykresówce urządzenia rejestrującego lub na wydruku z urządzenia rejestrującego, albo na planie pracy najpóźniej po przybyciu do miejsca pozwalającego na postój. W przypadkach wymienionych w punktach od 1 do 6 kierowcy prawidłowo korzystali z odstępstwa od stosowania się do przepisów z art. 12 rozporządzenia WE 561/2006 i zgodnie z przepisami dokumentowali zastosowanie odstępstwa na drugiej stronie wykresówki z tachografu. Organ zignorował te fakty, w sytuacji gdy odstępstwa były krótkotrwałe, trwające od 16 do 34 minut, a przekroczenie przez kierowcę dopuszczalnego czasu jazdy nawet w złej wierze o 14 minut nie podlega karze. Podniesiono, że odstępstwa te w 5 przypadkach miały miejsce w okresie zimowym, w miesiącach grudniu, styczniu i lutym, kiedy nie każdy parking jest odpowiednim miejscem postoju (ze względu na zalegający śnieg, brak miejsca przy parkingu, gdzie można zjeść ciepły posiłek, odpocząć w ogrzewanym miejscu poza kabiną kierowcy) i żadne z odstępstw nie zagrażało bezpieczeństwu drogowemu. Oznacza to, że organ zakwestionował prawidłowo zastosowane odstępstwa od stosowania się do przepisów. Takie podejście organów kontrolnych do możliwości korzystania przez kierowców z odstępstwa od stosowania się do przepisów art. 12 WE 561/2006 może mieć szkodliwe dla bezpieczeństwa drogowego konsekwencje. Kierowca obawiając się skorzystania z odstępstwa z zachowaniem warunków bezpieczeństwa będzie za wszelką cenę dążył do zachowania norm dotyczących czasu prowadzenia pojazdu i odpoczynku kierowcy m.in. poprzez zwiększanie prędkości nawet powyżej dopuszczalnej oraz inne ryzykowne zachowania na drodze aby tylko nie przekroczyć czasu prowadzenia pojazdu lub nie dopuścić do zbyt późnego rozpoczęcia odpoczynku i w ten sposób uchronić siebie oraz pracodawcę od nałożenia wysokiej kary pieniężnej. W konsekwencji skarżący zarzucił, że doszło do naruszenie prawa materialnego art. 12 rozporządzenia WE 561/2006 przez organ pierwszej instancji. Jego zdaniem uchybienia tego organu nie zostały dostrzeżone przez Okręgowego Inspektora Pracy, który jako organ drugiej instancji obowiązany był ponownie rozstrzygnąć sprawę, a nie ograniczać się tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, czym naruszył art. 7 Kpa. Istota administracyjnego toku instancji polega bowiem na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy. W odpowiedzi na skargę Okręgowy Inspektor Pracy w K. wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko i stwierdził, że wydając zaskarżoną decyzję wziął pod uwagę wszystkie istotne w sprawie okoliczności. Stwierdził też, że w uzasadnieniu decyzji wskazał, które okoliczności uznał za udowodnione, szczegółowo odnosząc się do argumentów zawartych w odwołaniu oraz w piśmie z dnia 17 lipca 2013 r., stanowiącym uzupełnienie odwołania. Nie naruszył zatem norm sformułowanych w art. 6, 7 i 8 Kpa. Odnosząc się do zarzutów sformułowanych w skardze stwierdził, że ustawodawca wyraźnie sankcjonuje przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy o czas powyżej 15 minut do 30 minut i za każde następne rozpoczęte 30 minut wskazując wysokość kary pieniężnej za te naruszenia (zgodnie z pkt. 5.2 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym). Nie zasługuje zatem na uznanie zarzut zawarty w skardze, a dotyczący rygorystycznego podejścia organu do prawidłowo zastosowanego odstępstwa, bowiem przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy jest sankcjonowane przez ustawodawcę w sposób określony w przepisach prawa. Gdy zaś chodzi o zarzut naruszenia art. 12 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające Rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 Organ odwoławczy stwierdził, że przepis ten wprowadza na zasadzie wyjątku odstępstwo od przepisów w zakresie minimalnego okresu odpoczynku i maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu w celu znalezienia odpowiedniego miejsca postojowego. Przepis ten nie upoważnia jednak kierowcy do odstępstw od rozporządzenia z podwodów, które były znane przed rozpoczęciem podróży. Kierowca powinien zatem bezwzględnie przestrzegać przepisów rozporządzenia nr 561/2006 i nie przekraczać dopuszczalnego czasu prowadzenia pojazdu. Jedynym wyjątkiem są wyłącznie nieprzewidziane i nadzwyczajne okoliczności, czyli sytuacje, kiedy kierowca nie jest w stanie przestrzegać przepisów rozporządzenia bez powodowania zagrożenia dla bezpieczeństwa osób, pojazdu i ładunku. Zdaniem organu odwoławczego brak było też podstaw do zastosowania w sprawie art. 92b ustawy o transporcie drogowym, zgodnie z którym, w przewidzianych tym przepisem sytuacjach nie nakłada się kary pieniężnej za naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku, a to w sytuacji, gdy zgodnie z art. 10 ust. 2 rozporządzenia (WE) 561/2006 "przedsiębiorstwo transportowe organizuje pracę kierowców, o którym mowa w ust. 1 w taki sposób, aby kierowcy ci mogli przestrzegać przepisów rozporządzenia 3821/85 oraz przepisów rozdziału II niniejszego rozporządzenia. Przedsiębiorstwo transportowe wydaje odpowiednie polecenia kierowcy i przeprowadza regularne kontrole przestrzegania przepisów rozporządzenia nr 3821/85 oraz przepisów rozdziału II niniejszego rozporządzenia". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem brak jest podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem obowiązującego prawa, w tym przepisów wskazanych w skardze, dającego podstawę do jej wzruszenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lub 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.). Skarżący nie kwestionuje wystąpienia naruszeń, za które organ odwoławczy wymierzył mu kary w wysokości wynikającej z załącznika do ustawy o transporcie drogowym. Nie zarzuca też, że w sprawie powinna znaleźć zastosowanie treść art. 92b ust. 1 ustawy. W konsekwencji rozstrzygniecie skargi sprowadza się do rozstrzygnięcia sporu , czy do opisanych w skardze przekroczeń powinna znaleźć zastosowanie treść art. 12 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r., wprowadzająca odstępstwo od ogólnych zasad dotyczących maksymalnego czasu pracy i minimalnych czasów wypoczynku kierowcy. W tym względzie nie mógł przy tym odnieść skutku sformułowany w skardze zarzut, że z uwagi na niewielkie czasowo przekroczenia maksymalnego dopuszczalnego czasu prowadzenia pojazdu nie powinny one prowadzić do wymierzenia związanych z tym przekroczeniem kar. Jak to bowiem trafnie stwierdzono w odpowiedzi na skargę, organy orzekające były zgodnie z treścią art. 6 Kpa (zasada praworządności) zobowiązane do stosowania obowiązujących przepisów prawa. W tych zaś prawodawca wyraźnie przewidział sankcje w zależności do czasookresu przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy. To zatem wola prawodawcy a nie uznanie organu przesądza jakie przekroczenia są karane. Przy konstruowaniu normy prawnej przy tego rodzaju przekroczeniach siłą rzeczy musi być ustalony jakiś konkretny dolny próg, którego przekroczenie skutkuje wymierzeniem kary. Najczęściej jest to wielkość, której wysokości nie da się matematycznie wyliczyć i subiektywnie mogłaby być zawsze kwestionowana. Z ustalonymi w normie powszechnie obowiązującej wielkościami (progami) nie można skutecznie dyskutować i są one dla organów orzekających wiążące. Nie zasługuje też na uwzględnienie zarzut wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 6, 7 i 8 Kpa w sytuacji, gdy organ odwoławczy w jej uzasadnieniu opisał nie tylko przekroczenia o jakich mowa w skardze, zapisy kierowców na odwrocie wykresówek co do przyczyn przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu ale przedstawił również powody, dla których nie uznał za uzasadnione odstąpienie przez kierowców od przestrzegania obowiązujących przepisów co do czasu prowadzenia pojazdów (strona 12-15 uzasadnienia zaskarżonej decyzji). Powody te należy zdaniem Sądu zaakceptować gdyż nie można ich zaliczyć do sytuacji wyjątkowych, których kierowcy i przedsiębiorca prawidłowo organizujący ich pracę nie mogli wcześniej przewidzieć, a tylko takie dają podstawę zastosowania art. 12 rozporządzenia nr 561/2006. W warunkach zimowych kierowca i przedsiębiorca powinni się liczyć np. ze śliską nawierzchnią. Na planowanych trasach powinni też znać usytuowanie odpowiednich do zatrzymania się w danych warunkach pogodowych i porze roku parkingów, planując na nich postój z odpowiednim wyprzedzeniem. Przy obecnie dostępnych środkach łączności nie powinno być też przeszkód, czy to z wcześniejszym zarezerwowaniem miejsca na postój, czy też z uzyskaniem informacji co do usytuowania odpowiedniego do potrzeb parkingu. Skarżący nie wykazał też aby w przypadkach wymienionych w skardze za przekroczeniem maksymalnego czasu przemawiała niezbędna potrzeba zapewnienia bezpieczeństwa osób, pojazdu lub ładunku o jakich to sytuacjach mowa w art. 12 rozporządzenia (WE) nr 561/2006. Należy też mieć na uwadze, że zwłaszcza w warunkach zimowych każde przekroczenie dopuszczalności maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy, stwarza co do zasady zagrożenie bezpieczeństwu drogowemu z uwagi na występujące zmęczenie kierowcy. W konsekwencji (mając nadto w tym względzie na uwadze treść odpowiedzi na skargę) Sąd nie znalazł też podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przedmiotowego art. 12 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europy i Rady (Dz.U. UE.L.2006.102.1, ze zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Z powyższych względów skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. bu