II SA/Gl 1678/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska,, Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.), Protokolant specjalista Anna Koenigshaus, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2022 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Gminy Bojszowy z dnia 22 lutego 2021 r. nr XXX/197/2021 w przedmiocie ochrony zwierząt stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Rada Gminy Bojszowy uchwałą z 24 lutego 2021 r. nr XXX/197/2021 w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Bojszowy w 2021 roku, podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt. 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713) w związku z art. 11 ust. 1 i 3 oraz art. 11a ust. 1, 2 i 5 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2020 r. poz. 838) po zasięgnięciu opinii powiatowego lekarza weterynarii w Tychach oraz zarządców obwodów łowieckich działających na obszarze gminy w § 1 przyjęła przedmiotowy Program w brzmieniu określonym w załączniku do uchwały. Wykonanie uchwały powierzono organowi wykonawczemu gminy i podkreślono, że wejdzie ona w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego. Wojewoda Śląski w Katowicach pismem z 22 listopada 2021 r. sporządzonym na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę występując w niej o stwierdzenie nieważności w całości wskazanej powyżej uchwały Rady Gminy Bojszowy, jako sprzecznej z art. 11a ust. 2 pkt. 2 – 4, 6, 8 oraz ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt. W motywach skargi przybliżono działania podejmowane w sprawie, a następnie przywołano treść powyższego przepisu ustawy o ochronie zwierząt. Podkreślono, że uchwała ta jest aktem prawa miejscowego podejmowanym na podstawie delegacji ustawowej i organ gminy obowiązany jest działać ściśle w granicach tego upoważnienia. W ocenie organu nadzoru przedmiotowa uchwała nie normuje w sposób prawidłowy zadania wynikające z art. 11a ust. 2. Zdaniem organu nadzoru w przepisie normującym tą problematykę to jest w § 12 Programu nie wypełniono w sposób prawidłowy delegacji ustawowej, ponieważ nie przewidziano środków finansowych na realizacje wszystkich zadań stojących przed gminą w tym takich jak poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt, usypianie ślepych miotów czy obligatoryjną sterylizację czy kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt. Ponadto dostrzeżono objęcie jedną kwotą realizację szeregu zadań stojących przed gminą, co także nie jest zgodne z obowiązującymi zasadami w tym zakresie. W kontekście postanowień § 12 ust. 2 lit, b dostrzeżono niedopuszczalną modyfikację przepisu ustawowego. Dostrzeżone uchybienia uzasadniają stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W skardze tej dostrzeżono, że w § 8 kwestionowanego programu przewidziano zadanie, dla realizacji którego nie zapewniono stosownych środków finansowych. W ocenie skarżącego organu nadzoru regulacja zamieszczona w § 2 przedmiotowego programu nie wypełnia w sposób prawidłowy delegacji ustawowej. Brak jest wskazania, czy odławianie i wyłapywanie bezdomnych zwierząt ma charakter stały czy okresowy, co oznacza, że Gmina nie monitoruje sytuacji w tym zakresie na swoim terenie. Zdaniem wskazanego organu wadliwie unormowano także katalog zwierząt objętych całodobową opieką weterynaryjną w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. W skardze tej zwrócono uwagę na brak zamieszczenia w kwestionowanej uchwale konkretnych zasad opieki nad kotami wolno żyjącymi. Brak pełnej regulacji tego zagadnienia stanowi wadliwe wypełnienie delegacji ustawowej i stanowi naruszenie prawa w tym zakresie. Dodatkowo zwrócono uwagę na posłużenie się w rozdziale 3 Programu pojęciami, które nie są znane ustawie, a mianowicie pojęciem "kota wiejskiego" czy "kotów bezdomnych". Wykorzystanie tych pojęć w akcie prawa miejscowego powoduje jego nieczytelność. W skardze tej zakwestionowano regulacje zamieszczone w § 7 spornej uchwały odnoszące się do usypiania ślepych miotów, ponieważ brak jest w nich wskazania gabinetów weterynaryjnych, które te zadanie by wykonywały. W konkluzji skargi stwierdzono, że uchwała ta nie wypełniła w sposób prawidłowy upoważnienia ustawowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, a to uzasadnia stwierdzenie nieważności całej uchwały. W odpowiedzi na skargę Gmina Bojszowy reprezentowana przez pełnomocnika radcę prawnego K. Z. wniosła o jej oddalenie. W odpowiedzi tej przybliżono istotę stawianych zarzutów kwestionowanej uchwale. Ze stanowiskiem organu nadzoru Gmina nie zgadza się i uznaje, że przyjęta regulacja jest kompletna, a obligatoryjne elementy zostały w niej zamieszczone. W ocenie gminy wymóg wskazania konkretnego podmiotu realizującego zadanie określony został wyłącznie w art. 11a ust. 2 pkt. 7 ustawy o ochronie zwierząt, gdy idzie o wskazanie konkretnego gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich. Za prawidłowe uznano regulacje dotyczące opieki nad wolno żyjącymi kotami oraz związane z usypianiem ślepych miotów. W końcowej części odpowiedzi odniesiono się do zarzutu związanego z treścią rozdziału 2 kwestionowanego Programu i uznano, że problematyka ta jest normowana aktem wykonawczym do ustawy i w akcie prawa miejscowego nie powinna być powielana. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 roku, poz. 329) sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Jednocześnie, w świetle art. 3 § 2 pkt 5 przywoływanej ustawy sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. W kontrolowanej sprawie zaskarżona uchwała nie została objęta rozstrzygnięciem nadzorczym, a skarga została wniesiona do Sądu przez organ nadzoru w oparciu o postanowienia art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Dodatkowo należy podkreślić, że zaskarżona uchwała została uchylona przez uprawniony organ gminy uchwałą z 17 lutego 2021 r. poprzez przyjęcie nowej normującej problematykę objętą kwestionowaną uchwałą. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa także zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Przywołana zasada konstytucyjna znalazła odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w myśl którego - na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Rozważając treść przepisów art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, należy uznać, iż ustawodawca wskazał, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powoływana regulacja ustrojowa nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w treści art. 91 ust. 4 tej ustawy. Oznacza to zatem, że we wskazanym zakresie ustawodawca przenosi na stosowne organy nadzoru oraz sądy administracyjne obowiązek wyznaczenia ram rozumienia przywoływanych powyżej pojęć. Na wstępie niniejszych rozważań przyjdzie przywołać stan prawny mający znaczenie dla oceny występującej sytuacji faktycznej w rozpoznawanej sprawie. Stosownie do postanowień art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. Zgodnie natomiast z art. 11a tej ustawy rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa powyżej, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Podkreślić trzeba, że program ten jest aktem prawa miejscowego i podlega opublikowaniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zgodnie z treścią art. 11a ust. 2 tej ustawy przedmiotowy program obejmuje w szczególności: zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; odławianie bezdomnych zwierząt; obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; usypianie ślepych miotów; wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Ponadto program ten może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie oraz może obejmować plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają. Dodatkowo zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Zgodnie z wolą ustawodawcy koszty realizacji programu ponosi gmina. Według art. 11a ust 6 przedmiotowej ustawy projekt przedmiotowego programu przygotowuje wójt (burmistrz, prezydent miasta). Projekt ten wskazany organ najpóźniej do dnia 1 lutego przekazuje do zaopiniowania: właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii; organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy; dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy. Wymienione podmioty w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu programu, wydają opinie o projekcie. Niewydanie opinii w tym terminie uznaje się za akceptację przesłanego programu. Przedstawiony stan normatywny pozwoli dokonać oceny prawidłowości programu zakwestionowanego przez organ nadzoru. Na marginesie można jedynie zaznaczyć, że program ten został zamieszczony w załączniku do kwestionowanej uchwały i w dalszej części rozważań mowa będzie o postanowieniach załącznika do przedmiotowej uchwały. Organ nadzoru kluczowy zarzut względem kwestionowanej uchwały sformułował w stosunku do postanowień § 12 załącznika do niej i uznał, że jego mocą Rada Gminy Bojszowy nie dokonała w sposób prawidłowy podziału środków na poszczególne zadania przewidziane w Programie. W odpowiedzi na skargę gmina przyjęła odmienne stanowisko i podniosła, że dopełniła ciążącego na niej obowiązku i dokonała takiego podziału. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie tak sformułowany zarzut organu nadzoru należy podzielić i uznać za zasadny. Gmina ma rację, że dokonała w przywołanym przepisie podziału środków na poszczególne zadania, jednakże dostrzec należy, że uczyniła to w sposób, który uzasadnia przyjęcie stanowiska organu nadzoru. W przywołanym przepisie gmina dokonała wyodrębnienia czterech rodzajów zadań stojących przed nią z omawianego zakresu i przewidziała dla realizacji tych zadań określone środki. Dostrzec należy, że przewidując środki finansowe na realizację Programu nie objęto nimi wszystkich zadań wymienionych w preambule załącznika do uchwały, a także przewidzianych w art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt, jak również dokonano kumulacji zadań realizowanych przez gminę co znajduje potwierdzenie w treści § 12 załącznika do uchwały. Na marginesie można zauważyć, że na wyłapywanie, transport i przekazanie bezdomnych zwierząt do schroniska przewidziano kwotę 20000 zł, która jest kilkukrotnie większa niż środki przewidziane na realizację wszystkich pozostałych zadań stojących przed gminą. Oznacza to, że we wskazanym przepisie nie dokonano podziału środków na realizację zadań objętych przedmiotowym programem, a dodatkowo dostrzec należy, że w przepisie tym pominięto przykładowo przydział środków na zadania wskazane w rozdziale 4 załącznika – zmniejszenie populacji zwierząt bezdomnych. Przedstawiona przez gminę w odpowiedzi na skargę argumentacja nie może być uwzględniona, albowiem nie odnosi się ona do istoty postawionego zarzutu, jak również brak jest wskazania finansowania poszczególnych zadań wymienionych w preambule załącznika do uchwały. W świetle poczynionych ustaleń zarzut organu nadzoru sformułowany w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym uznać należy za zasadny i co jest istotniejsze skutkujący niezbędnością eliminacji całej uchwały, ponieważ nie został wypełniony jeden z obligatoryjnych jej elementów. Obok tak sformułowanego zarzutu organ nadzoru podniósł w swojej skardze także dodatkowe naruszenia prawa wynikające z wadliwie wypełnionej delegacji ustawowej. W ramach tych dodatkowych zarzutów wskazał na brak wskazania, czy odławianie czy wyłapywanie bezdomnych zwierząt ma charakter stały czy okresowy. W ocenie organu nadzoru oznacza to, że Gmina nie monitoruje sytuacji w tym zakresie na swoim terenie. Sam zarzut postawiony przez organ nadzoru uznać należy za zasadny, natomiast argumentacja przemawiająca za jego postawieniem nie jest prawidłowa. Prezentując argumentację przemawiającą za trafnością zarzutu organ nadzoru odwołał się do oceny danego zjawiska a nie dokonał analizy normatywnej tego braku. Podkreślić należy, że obowiązek unormowania tego zagadnienia w uchwale organu jednostki samorządu terytorialnego wynika z postanowień § 2 przywoływanego rozporządzenia wykonawczego do ustawy z 26 sierpnia 1998 r. Zatem jest to kolejne zagadnienie pominięte w zaskarżonej uchwale i uzasadniające w tym zakresie eliminację jej postanowień. Zdaniem wskazanego organu nadzoru wadliwie unormowano katalog zwierząt objętych całodobową opieką weterynaryjną w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Zasadnie organ nadzoru dostrzegł, że § 11 załącznika do uchwały wadliwie wyznaczono krąg zwierząt, którym zapewnia się całodobową opiekę weterynaryjną, albowiem ograniczenie się do zwierząt bezdomnych i kotów wolno żyjących nie wynika z treści art. 11a ust. 2 pkt. 8 ustawy o ochronie zwierząt. Oznacza to, że także i ta regulacja nie jest prawidłowa i uzasadnia uwzględnienie wniesionej skargi. W skardze do tutejszego Sądu organ nadzoru zwrócił uwagę na brak zamieszczenia w kwestionowanej uchwale konkretnych zasad opieki nad kotami wolno żyjącymi. W ocenie tego organu brak pełnej regulacji tego zagadnienia stanowi wadliwe wypełnienie delegacji ustawowej i stanowi naruszenie prawa w tym zakresie. Tak sformułowany zarzut w ocenie Sądu nie jest trafny, ponieważ odwołuje się do ocen, a nie wykazania konkretnych naruszeń prawa. Odwołanie się do ogólnych stwierdzeń wykazujących wadliwość kwestionowanego aktu nie jest prawidłowe. Organ nadzoru obowiązany jest wykazać naruszenie prawa, a nie dokonywać oceny poddanego jego kontroli aktu. W konsekwencji zarzut ten nie może być podzielony, ponieważ brak jest wykazania naruszenia konkretnej normy prawnej. W skardze tej zwrócono uwagę na posłużenie się w rozdziale 3 Programu pojęciami, które nie są znane ustawie, a mianowicie pojęciem "kota wiejskiego" czy "kotów bezdomnych". Wykorzystanie tych pojęć w akcie prawa miejscowego powoduje jego nieczytelność. Tak sformułowany zarzut należy podzielić, ponieważ akt wykonawczy do ustawy, a takim jest akt prawa miejscowego winien posługiwać się pojęciami normatywnymi, a nie tworzyć własnych pojęć. W ostatnim zarzucie sformułowanym w skardze zakwestionowano regulacje zamieszczone w § 7 spornej uchwały odnoszące się do usypiania ślepych miotów. W szczególności zaakcentowano brak w nim wskazania gabinetów weterynaryjnych, które zadanie to miałyby wykonywać. W odpowiedzi na skargę gmina nie zgodziła się z tym zarzutem, albowiem w jej ocenie obowiązek taki nie wynika z regulacji prawnych. W świetle tak postawionego zarzutu przyjdzie podzielić stanowisko gminy, ponieważ zarzut sformułowany przez organ nadzoru nie znajduje umocowania w żadnym przepisie ustawy, a tym samym nie unormowanie tej problematyki w przedmiotowej uchwale nie może stanowić naruszenia prawa. Można zauważyć, że organ nadzoru w tym zakresie nie wskazuje, który przepis ustawy o ochronie zwierząt został naruszony. Przedstawione powyżej rozważania uzasadniają uwzględnienie wniesionej skargi poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, co wynika z postanowień art. 147 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wobec powyższego należało orzec jak w sentencji .