II SA/Gl 1681/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, Sędzia WSA Krzysztof Nowak, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 23 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi J. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 21 października 2024 r. nr SKO.4103.165.2024 w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie warunków zabudowy terenu oddala skargę. Burmistrz K. postanowieniem z dnia 9 września 2024 r., znak [...], działając na podstawie art. 123 i in. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 – dalej jako "k.p.a."), art. 62 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm. – dalej: u.p.z.p.), orzekając w sprawie J. S. (dalej: strona, skarżący), zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych, planowanej do realizacji na części działki nr [...], obręb B., położonej w B., do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w B., obręb B., jednak nie później niż do 24 stycznia 2026 r. W uzasadnieniu podano m. in., że w dniu [...] r. Rada Miejska w K. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w B., obręb B.. Zamierzenie inwestycyjne wnioskodawcy dotyczy budowy dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych lokalizowanych na terenie wskazanym w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K. pod teren rolniczy, oznaczony symbolem R. Rozpoznanie dotyczące planu miejscowego wskazuje, że jego ustalenia dla przedmiotowego obszaru mogą być odmienne od wnioskowanego sposobu zagospodarowania terenu. W zażaleniu strona nie zgodziła się z ww. postanowieniem. Wskazała na jego wadliwość. W dniu 26 marca 2024 r. Rada Miejska postanowiła przełożyć dalsze decyzje co do projektu zmiany zasięgu obszaru, jaki obejmie plan miejscowy, na czas po wyborach samorządowych. Do tej pory tej sprawy nie procedowano. Stan zaawansowania prac nad planem jest nieznany. Dostęp do informacji w Gminie jest reglamentowany, a świadomy i dociekliwy obywatel traktowany jest jako kłopotliwy i niepożądany. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie (dalej: SKO), postanowieniem z dnia 21 października 2024 r., znak SKO.4103.165.2024, działając na podstawie m. in. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu podano m. in., że skoro ustawodawca daje możliwość zawieszenia postępowania nie wskazując żadnych okoliczności, które powinny być wzięte pod uwagę, to zarzut o braku informacji o zaawansowaniu prac planistycznych jest nieuzasadniony. Okres 18 miesięcy może być wystarczający do zakończenia prac planistycznych i uchwalenia planu. Skargę na powyższe postanowienie złożyła przez pełnomocnika strona. Zarzucono naruszenie: 1. art. 62 ust. 1 u.p.z.p., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na utrzymaniu w mocy postanowienia Burmistrza, pomimo: - oczywistego braku możliwości uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu objętego wnioskiem w terminie 18 miesięcy, z uwagi na fakt zaniechania przez Burmistrza podejmowania jakichkolwiek czynności zmierzających do sporządzenia projektu planu; - braku wykazania prawdopodobieństwa sprzeczności postanowień decyzji o warunkach zabudowy z projektowanymi ustaleniami planu; - braku wykazania stopnia zaawansowania jakichkolwiek prac planistycznych organu I instancji na datę wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a tym samym brak podstaw dla zawieszenia postępowania administracyjnego; 2. art. 7, 77 w zw. z art. 15 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., poprzez: - zaniechanie dogłębnego i wszechstronnego zebrania i rozważenia materiału dowodowego w sprawie, w szczególności bez ustalenia na jakim etapie znajduje się proces planistyczny dotyczący przedmiotowej działki; - zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz prawnego terenu, na którym znajduje się działka skarżącego – nie polega na prawdzie, aby była przeznaczona pod rozbudowę cmentarza, bowiem z analizy studium uwarunkowań wynika, że teren jest oznaczony jako droga (symbol DR) oraz co do przeznaczenia części terenu skarżącego pod podziemny rurociąg paliwowy - z uwagi na okoliczność odstąpienia od zamiaru wykonania inwestycji w tej lokalizacji, a sam rurociąg został wykonany w innej części gminy, poza obszarem działki skarżącego; 3. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia organu I instancji w sytuacji, gdy organ odwoławczy powinien był zaskarżone postanowienie uchylić. W uzasadnieniu powielono argumentację wskazaną w zażaleniu. Wskazano, że dla skorzystania z uprawnień, o jakich mowa w art. 62 ust. 1 u.p.z.p., istotny jest stopień zaawansowania prac planistycznych i to mających miejsce w dacie złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Organ I instancji w uzasadnieniu postanowienia o zawieszeniu postępowania nie wskazuje na stopień zaawansowania prac planistycznych. Przez to brak jest możliwości ustalenia na ile prawdopodobne i realne jest uchwalenie planu miejscowego w terminie przewidzianego okresu zawieszenia postępowania, tj. 18 miesięcy. Organ na datę wniosku wykonał jedynie konsultacje społeczne oraz okazał zamierzenia projektowe na komisjach Rady Miejskiej. Przez to uznać należy, że prace planistyczne nie zostaną zakończone w okresie, na jaki maksymalnie można zawiesić postępowanie. Tym samym brak jest podstaw do zawieszenia postępowania. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Uzasadnienie odpowiedzi na skargę stanowi powielenie poprzedniej argumentacji. Jak wskazało SKO, organ I instancji wyjaśnił, że dotychczasowe plany miejscowe z lat 2022 i 2023 zostały uchwalone w procedurze trwającej do 14 miesięcy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2024 roku, poz. 935 – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Podstawą rozstrzygnięcia przez organy był art. 62 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Zgodnie z treścią art. 62 ust. 1 u.p.z.p. "Postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 18 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli: 1) w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo 2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany." Organ wskazał, że zamierzenie inwestycyjne wnioskodawcy dotyczy budowy budynków mieszkalnych, lokalizowanych na terenie wskazanym w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy pod teren rolniczy. Część terenu objętego inwestycją ma przeznaczenie pod cmentarz. Na nieruchomości nie przewidziano zabudowy mieszkaniowej. Rozpoznanie dotyczące opracowywanego planu miejscowego wskazuje, że jego ustalenia dla przedmiotowego obszaru mogą być odmienne od wnioskowanego sposobu zagospodarowania terenu. Na obecnym etapie nie jest to kwestia przesądzona, jednak nie można jej tracić z pola widzenia. Argumentacja o stopniu zaawansowania prac planistycznych nie może zostać zaakceptowana, skoro punkt 1) powyższej regulacji daje prawo zawieszenia postępowania nawet gdy jeszcze nie podjęto uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego. W niniejszej sprawie taka uchwała została wydana. Konstrukcja prawna zawieszenia postępowania zastosowana w przepisie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. daje organowi prowadzącemu postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy podstawę prawną fakultatywnego zawieszenia postępowania z urzędu, nie stanowiąc żadnych dodatkowych wymagań co do przesłanek zawieszenia. Kompetencję tę należy rozpatrywać w połączeniu z władztwem planistycznym zastrzeżonym dla organów gminy, które mają uprawnienie do stanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Skoro plan jest podstawowym i najpełniejszym instrumentem kształtowania przestrzeni, to usprawiedliwione jest przyznanie prymatu pracom zmierzającym do jego uchwalenia i tym samym umożliwienie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, celem kontynuowania i dokończenia prac zmierzających do przyjęcia planu miejscowego. Dodatkowo, organ I instancji przekazując zażalenie do SKO wskazał, że inne dotychczasowe plany miejscowe były uchwalane w procedurach trwających do 14 miesięcy. Zażalenie i skarga nie są do końca spójne w swej argumentacji. Z jednej strony w zażaleniu strona podnosiła, że stan zaawansowania prac nad planem jest nieznany, a dostęp do informacji w Gminie jest reglamentowany, z kolei treść skargi wskazuje na taką znajomość stanu zaawansowania prac planistycznych (niskiego), że z całą pewnością – zdaniem jej Autorki – prace te nie zakończą się. Ustawodawca wyraźnie wskazuje na sytuację, kiedy prace planistyczne nie kończą się w terminie 18 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy i wskazuje na skutek upływu tego terminu. Jest nim "podjęcie postępowania i wydanie decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy". Czy byłaby to decyzja pozytywna, czy negatywna, to inne zagadnienie, którego Sąd nie może tu przesądzać. Nie jest ono bowiem przedmiotem niniejszej sprawy. Organ zatem miał prawo skorzystać z powyższej możliwości i to uczynił, uzasadniając wystarczająco swe rozstrzygnięcie. Skarga faktycznie rozszerza zakres przesłanek, które powinny być brane pod uwagę, a których przepis nie wymienia. Postępowanie zostało przeprowadzone w sposób właściwy i organ uwzględnił niezbędną dokumentację. Oparł się na zgromadzonych dowodach i ocenił je w sposób uprawniony, nienaruszający zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Fakty relewantne prawnie zostały ustalone na podstawie zgromadzonych dowodów. Skarga stanowi jedynie polemikę strony niezadowolonej z oceną dokonaną w ww. rozstrzygnięciu, należycie i merytorycznie uzasadnionym. Motywy wynikają jasno z uzasadnienia kontrolowanego aktu administracyjnego (art. 107 §1 i 3 k.p.a.). Nie można więc twierdzić, że postępowanie przeprowadzono wybiórczo. Nie doszło zatem do naruszenia art. 7, 15, 77 § 1, 80, 107 § 1 i 3, 138 §1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., art. 62 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., ani też innych przepisów uzasadniających uwzględnienie skargi. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a.