II SA/Gl 1682/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.),, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant Izabela Maj-Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi J.M. (M.) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania w sprawie cofnięcia licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką 1) uchyla zaskarżone postanowienie i orzeka, że postanowienie nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Burmistrz Miasta W. decyzją z dnia [...] r. nr [...] cofnął J. M. licencję Nr [...] z dnia [...] r. na wykonanie transportu drogowego taksówką, na obszarze miasta W. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że J. M. prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w C. został skazany za przestępstwo z art. 157 § 2 kk tj. za przestępstwo umyślne przeciwko życiu lub zdrowiu. Z ustaleń dokonanych przez organ wynika, że J. M. przed i po skazaniu wykonywał działalność gospodarczą w zakresie transportu osobowego taksówką zarówno osobiście, jak i zatrudniał i nadal zatrudnia kierowców. J. M. nie spełnia zatem wymogów określonych w ustawie o transporcie drogowym bowiem jako przedsiębiorca osobiście wykonujący działalność został skazany za przestępstwo z winy umyślnej przeciwko życiu lub zdrowiu, a także nie spełnia wymogów jako osoba prowadząca działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego taksówką i zatrudniająca kierowców, ponieważ w związku z tym, że został skazany za popełnienie wymienionego wyżej przestępstwa przestał spełniać wymogi dobrej reputacji. Pismem z dnia 10 maja 2013 r. Burmistrz Miasta W. zwrócił się do J. M. o zwrot licencji wskazując, że ww. decyzja z dnia [...] r. była dwukrotnie awizowana. Pismem z dnia 21 maja 2013 r. J. M. wniósł o prawidłowe doręczenie ww. decyzji podając, że informację o tej decyzji uzyskał dopiero z pisma organu. Zdaniem strony decyzja była awizowana w miejscu, w którym nie zamieszkuje albowiem pierwsze awizo zostało złożone na deptaku w W. W piśmie tym J. M. zawarł także wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania, zaznaczając, że czyni to "z ostrożności". Kolejnym pismem z dnia 7 czerwca 2013 r. podtrzymał wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania i stwierdził, że doszło do naruszenia art. 39 i 44 k.p.a. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. działając na podstawie art. 59 § 2 w związku z art. 58 i art. 129 § 2 k.p.a. odmówiło przywrócenia terminu do złożenia odwołania od decyzji Burmistrza Miasta W. z dnia [...] r. nr [...] o cofnięciu licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką na obszarze miasta W. W uzasadnieniu Kolegium wskazało fakt przeprowadzenia rozprawy w dniu 21 sierpnia 2013 roku, w czasie której przesłuchało pracownika (goniec) Urzędu Miejskiego w W., który potwierdził, że awizowanie odbywało się zarówno w miejscu prowadzenia przez skarżącego działalności gospodarczej to jest przy "A" w W., jak i poprzez pozostawienie awiza w skrzynce pocztowej osiedla Kobyla na ul. [...] w W. W związku z zeznaniem tego świadka odstąpiono od przesłuchania wnioskowanego przez skarżącego M. S. Już z zeznań gońca wynika bowiem awizowanie korespondencji na straganie przy deptaku w W. Następnie organ wskazał art. 42 k.p.a., który w § 3 stanowi o możności doręczenia pisma (przy braku możliwości doręczenia pisma w sposób wskazany w § 1 i § 2 art. 42 k.p.a.) w każdym miejscu gdzie się adresata zastanie. W związku z tym organ na podstawie § 3 art. 42 k.p.a. uznał, że możliwe były próby doręczeń i w innych miejscach w nadziei "zastania" tam adresata. Zdaniem organu odwoławczego pracownik Urzędu Miejskiego postąpił w sposób przewidziany art. 44 k.p.a. W konkluzji organ odwoławczy stwierdził, że decyzja Burmistrza Miasta W. została w trybie art. 44 k.p.a. doręczona skarżącemu w dniu 23 kwietnia 2013 r. (data liczona od dnia 9 kwietnia 2013 r. na zasadzie art. 44 § 4 k.p.a.). Ponieważ pismo odwoławcze zostało złożone w dniu 21 maja 2013 r., to nastąpiło to ze znacznym uchybieniem terminu z art. 129 kpa. Zdaniem Kolegium brak jednak przesłanek do przywrócenia uchybionego terminu (§ 2 art. 58 k.p.a.), bowiem został spełniony jedynie warunek w postaci dopełnienia czynności, której terminowi uchybiono poprzez złożenie w jednym piśmie odwołania. Natomiast – zdaniem Kolegium – przyczyna uchybienia terminowi leżała po stronie skarżącego, bowiem nie odebrał on prawidłowo awizowanej przesyłki. Pismem z dnia 26 września 2013 r. J. M. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na postanowienie organu II instancji (wskazując jego poprawny numer, mylnie natomiast określając postanowienie mianem decyzji), wnosząc o jego uchylenie oraz uchylenie decyzji Burmistrza nr [...] oraz zasądzenie kosztów postępowania. Twierdził, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 42 i 43 k.p.a. przez przyjęcie, iż pojęcie "w miejscu pracy" może podlegać wykładni rozszerzającej oraz przez przyjęcie, że pozostawienie dwu awiz w różnych miejscach wyczerpuje obowiązek prawidłowego doręczenia decyzji. Podtrzymał też swoje twierdzenie o braku doręczenia decyzji. Zdaniem skarżącego nie można przyjąć, że doręczenie zastępcze było skuteczne bowiem przesyłka nie była nigdy dwukrotnie awizowana w tym samym miejscu. Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez m.in. kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2012, poz. 270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia wykazało, że jest ono dotknięte uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, musi zostać uwzględniona. Zdaniem Sądu zaskarżone postanowienie zostało bowiem wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. odmówiło przywrócenia terminu do złożenia odwołania od decyzji Burmistrza Miasta z dnia [...] r. przyjmując, że decyzja ta została skarżącemu skutecznie doręczona w dniu 23 kwietnia 2013 r., a odwołanie od niej złożono dopiero w dniu 21 maja 2013 r. Skarżący nie wykazał zaś spełnienia wszystkich przesłanek z art. 58 § 1 i § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazać jednak w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 129 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie od dnia jej ogłoszenia. Aby więc ustalić czy nastąpiło uchybienie terminu do złożenia odwołania należy ustalić termin doręczenia decyzji, a następie datę (dzień), w której upływa czternastodniowy okres (liczony od dnia następnego po dniu doręczeniu decyzji – art. 57 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego). W niniejszej sprawie Kolegium przyjęło, że decyzja Burmistrza Miasta W. z dnia [...] r. została skarżącemu doręczona w trybie art. 44 k.p.a. w dniu 23 kwietnia 2013 r. (taka data wyliczona została na zasadzie art. 44 § 4 kodeksu od dnia 9 kwietnia 2013 r.). Tym samym wniesienie odwołania dopiero w dniu 21 maja 2013 r. oznacza, iż strona uchybiła terminowi do jego złożenia. Zważyć jednak należy, że wymieniony art. 44 k.p.a. określa tak zwane doręczenie zastępcze lub subsydiarne. Zastosowanie instytucji doręczenia zastępczego z art. 44 kodeksu (wprowadzającego domniemanie skutecznego doręczenia) wymaga kumulatywnego spełnienia kilku przesłanek, a mianowicie: 1) niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42, a następnie w art. 43 kodeksu, 2) pozostawienia pisma na przechowanie przez okres 14 dni w placówce pocztowej, w przypadku doręczenia pisma przez pocztę albo w urzędzie właściwej gminy (miasta), w wypadku doręczenia pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta), upoważnioną osobę lub organ, 3) zawiadomienia o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie 14 dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia, odpowiednio w placówce pocztowej albo w urzędzie właściwej gminy - art. 44 § 2 kodeksu określa także miejsce pozostawienia zawiadomienia, 4) w przypadku niepodjęcia przez adresata przesyłki we wskazanym terminie, pozostawienia powtórnego zawiadomienia o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od dnia pierwszego zawiadomienia. W ocenie Sądu widniejący w aktach administracyjnych dowód doręczenia decyzji z dnia [...] r. nie spełnia wymogów wskazanych w art. 44 k.p.a. Przede wszystkim należy stwierdzić, że decyzję (pismo) doręczał pracownik Urzędu, a więc jego złożenie w dniu 9 kwietnia 2013 r. na okres 14 dni winno nastąpić w Urzędzie właściwej gminy, a nie w urzędzie pocztowym, jak to zaznaczono na dowodzie doręczenia. Nadto pierwsze awizo zostało przez gońca złożone w punkcie sprzedaży oscypków "A" - (zeznania gońca na rozprawie administracyjnej w dniu [...] r.). Nie wynika to z dowodu doręczenia i jest sprzeczne z art. 44 § 1 pkt 2 k.p.a. Natomiast drugie awizo zostało złożone w skrzynce pocztowej przy ul. [...], gdzie mieszczą się skrzynki pocztowe osiedla K. Także i w tym przypadku brak zawiadomienia, o którym mowa w art. 44 § 3 k.p.a. W związku z tym nie można uznać, że decyzja z dnia [...] r. została skutecznie doręczona w trybie art. 44 k.p.a., a w konsekwencji przyjąć, że dniem doręczenia decyzji był 23 kwietnia 2013 r. Do chwili obecnej brak jest w aktach prawidłowego dowodu doręczenia decyzji, a skarżący w trakcie całego postępowania twierdził, że decyzja ta nie została mu doręczona, w związku z czym wnosił o jej doręczenie. W związku z tym nie było podstaw do ustalenia okresu, w jakim skarżący mógł zgodnie z prawem złożyć odwołanie, a tym bardziej do orzekania o uchybieniu terminowi do złożenia odwołania. W konsekwencji w postępowaniu ponownym organ pierwszej instancji winien w pierwszej kolejności, o ile jeszcze tego nie uczynił, dokonać prawidłowego doręczenia skarżącemu decyzji z dnia [...] r., która winna zawierać pouczenie o sposobie i terminie złożenia odwołania przez skarżącego. Nie można bowiem za odwołanie uznać pisma skarżącego z dnia 21 maja 2013 r., w którym skarżący wyraźnie wnosił o doręczenie mu decyzji. Dalszy tok postępowania zależeć będzie od tego czy i w jakim terminie strona wniesie odwołanie od ww. decyzji. Sąd podkreśla w tym miejscu, że kontroli podlegało w niniejszej sprawie jedynie postanowienie organu II instancji odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, mające zatem charakter wyłącznie proceduralny. W konsekwencji także Sąd, będąc związanym przedmiotem zaskarżenia, nie mógł badać ani pod względem formalnym, ani merytorycznym, zgodności z prawem kwestionowanej przez skarżącego decyzji pierwszoinstancyjnej. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy określono, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. O kosztach postępowania obejmujących wpis od skargi w kwocie 100,00 zł orzeczono na podstawie art. 200 i 209 p.p.s.a.