II SA/Gl 1685/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.),, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant Izabela Maj-Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2014 r. sprawy ze skargi J.M. (M.) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania w sprawie cofnięcia licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką 1) uchyla zaskarżone postanowienie i orzeka, że nie podlega ono wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Burmistrz Miasta W., ponownie rozpatrując sprawę, cofnął J. M. licencję Nr [...] z dnia [...] r. na wykonywanie transportu drogowego taksówką na obszarze miasta W. Następnie pismem z dnia 10 maja 2013 r. Burmistrz Miasta W. zwrócił się do J. M. o zwrot licencji Nr [...] z dnia [...] r., powołując się na przepis art. 15 ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym. Dodał, że wysłana do adresata decyzja z [...] r. była dwukrotnie awizowana – tj. w dniu 9 kwietnia i 18 kwietnia 2013 roku. W związku z tym pismem (doręczonym skarżącemu w dniu 14 maja 2013 r.) J. M. w piśmie z dnia 21 maja 2013 r. zwrócił się do Burmistrza Miasta W. o prawidłowe doręczenie decyzji z dnia [...] r. Wskazał, że informację o tej decyzji uzyskał z pisma organu z dnia 10 maja 2013 r., jak również o tym, że była ona dwukrotnie awizowana – w dniu 9 kwietnia i 18 kwietnia 2013 r. Jego zdaniem decyzja ta była awizowana w miejscu, w którym nie zamieszkuje - pod wadliwym adresem. Wyjaśnił, że awiza zostały złożone na deptaku w W. [...] ulica [...]. Dodał, że wobec nieprawidłowego doręczenia nie mógł zapoznać się z treścią decyzji i został pozbawiony prawa jej zaskarżenia. Uznając fakt ten za nadużycie, zażądał doręczenia decyzji. W piśmie tym zawarł także wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania, zaznaczając, że czyni to "z ostrożności". W piśmie z dnia 10 czerwca 2013 r. skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. J. M. zarzucił naruszenie art. 39 Kodeksu postępowania administracyjnego, stwierdzając, że doręczenie było nieprawidłowe, domagał się prawidłowego doręczenia decyzji (z [...] r.). Podtrzymał też wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania, podkreślając, że doszło też do naruszenia art. 44 Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem "zawiadomienie o decyzji" nie zostało zostawione w skrzynce odbiorczej w miejscu zamieszkania (os. [...]), lecz na straganie przy deptaku w W. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., działając na podstawie art. 59 § 2 w związku z art. 58 i art. 129 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego odmówiło przywrócenia terminu do złożenia odwołania od decyzji Burmistrza Miasta W. Nr [...] z dnia [...] r. o cofnięciu J. M. licencji nr [...] na wykonywanie transportu drogowego taksówką na obszarze miasta W. W uzasadnieniu Kolegium wskazało na przeprowadzenie rozprawy w dniu 21 sierpnia 2013 r., w czasie której przesłuchano pracownika (goniec) Urzędu Miejskiego w W., który potwierdził, że awizowanie odbywało się zarówno w miejscu prowadzenia przez skarżącego działalności gospodarczej, tj. przy [...] w W. [...], jak i poprzez pozostawienie awiza w skrzynce pocztowej osiedla [...] na ulicy [...] w W. W związku z zeznaniem tego świadka odstąpiono od przesłuchania wnioskowanego przez skarżącego M. S. Z zeznań S. M. (gońca) wynika bowiem awizowanie korespondencji na straganie przy deptaku w W. [...]. Następnie organ wskazał na art. 42 Kodeksu postępowania administracyjnego, który w § 3 stanowi o możności doręczenia pisma (przy braku możliwości doręczenia pisma w sposób wskazany w § 1 i § 2 art. 42 Kodeksu) w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie. W związku z tym na podstawie § 3 cytowanego artykułu Kolegium uznało, że możliwe były próby doręczeń i w innych miejscach w nadziei "zastania" tam adresata. Zdaniem organu odwoławczego pracownik Urzędu Miejskiego w W. postąpił w sposób przewidziany art. 44 Kodeksu postępowania administracyjnego. W konkluzji organ odwoławczy stwierdził, że decyzja z dnia [...] r. została, w trybie art. 44 Kodeksu postępowania administracyjnego, doręczona skarżącemu w dniu 23 kwietnia 2013 r. (data liczona od dnia 9 kwietnia 2013 r. na zasadzie art. 44 § 4 Kodeksu). Ponieważ pismo odwoławcze zostało złożone w dniu 21 maja 2013 roku, to nastąpiło to ze znacznym uchybieniem terminu z art. 129 Kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie organu odwoławczego brak jednak przesłanek do przywrócenia uchybionego terminu (§ 2 art. 58 Kodeksu), bowiem został spełniony jedynie warunek w postaci dopełnienia czynności, której terminowi uchybiono poprzez złożenie w jednym piśmie odwołania. Natomiast – zdaniem Kolegium – przyczyna uchybienia terminowi leżała po stronie skarżącego, bowiem nie odebrał on prawidłowo awizowanej przesyłki w terminach "wynikłych z Kodeksu postępowania administracyjnego", co więcej nawet gdyby na tle argumentacji (skarżącego) kierować się utrudnieniami wynikłymi z choroby (od 7 do 14 kwietnia 2013 r.), to i tak ustała ona wcześniej. Niezadowolony J. M. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B., wnosząc o jego uchylenie oraz uchylenie decyzji Burmistrza W. z dnia [...] r. oraz zasądzenie kosztów postępowania. Twierdził, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 42 i 43 Kodeksu postępowania administracyjnego przez przyjęcie, iż pojęcie "w miejscu pracy" może podlegać wykładni rozszerzającej oraz przez przyjęcie, że pozostawienie dwu awiz w różnych miejscach wyczerpuje obowiązek prawidłowego doręczenia decyzji. Podtrzymał swoje dotychczasowe twierdzenie, o braku doręczenia decyzji, w tym doręczenia zastępczego, co skutkuje tym, że w sprawie nie biegnie termin do złożenia odwołania. Zdaniem skarżącego nie można przyjąć, że doręczenie zastępcze jest skuteczne, bowiem przesyłka nie była nigdy dwukrotnie awizowana w tym samym miejscu W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowana w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje: Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] roku, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., odmówiło przywrócenia terminu do złożenia odwołania od decyzji Burmistrza Miasta W. z dnia [...] r. przyjmując, że decyzja z dnia [...] r. została skarżącemu skutecznie doręczona w dniu 23 kwietnia 2013 r., a odwołanie od niej złożono dopiero w dniu 21 maja 2013 r nie wykazując przy tym spełnienia wszystkich przesłanek z art. 58 § 1 i § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego skarga zasługiwała na uwzględnienie. Niewątpliwie o przywróceniu terminu do złożenia odwołania można mówić tylko wtedy, gdy termin ten został uchybiony. Zgodnie z art. 129 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie od dnia jej ogłoszenia. Aby więc ustalić uchybienie terminu do złożenia odwołania należy ustalić termin doręczenia decyzji, a następie datę (dzień), w której upływa czternastodniowy okres (liczony od dnia następnego po dniu doręczeniu decyzji – art. 57 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego). Prawodawca w rozdziale 8 Kodeksu postępowania administracyjnego uregulował w sposób kompleksowy i wyczerpujący kwestię doręczeń pism, a więc i decyzji, w ramach postępowania administracyjnego. Instytucja doręczeń zapewnia prawidłowy przebieg postępowania administracyjnego, jak również faktyczną możliwość realizacji podstawowych uprawnień procesowych uczestników tego postępowania i stanowi istotną gwarancję dla sfery praw i interesów osób biorących udział w tym postępowaniu. Doręczenie to władcza, obligatoryjna, formalna i nieodwracalna czynność procesowo-techniczna właściwego organu administracji publicznej, za pomocą której przekazuje się pisma adresatowi w postępowaniu administracyjnym, w sposób prawem przewidziany, z którą to czynnością prawo wiąże określone skutki prawne. Normy z artykułów 39 do 49 Kodeksu postępowania administracyjnego, z uwagi na ich ogólny cel, stanowią zatem gwarancję przestrzegania przez organ administracji publicznej zasady demokratycznego państwa prawnego. Regulacje te mają chronić obywatela przed nadużyciami ze strony administracji i nie mogą być interpretowane niejako "na szkodę" obywatela. W niniejszej sprawie Kolegium przyjęło, że decyzja Burmistrza Miasta W. z dnia [...] r. została skarżącemu doręczona w trybie art. 44 Kodeksu postępowania administracyjnego, czyli została doręczona skarżącemu w dniu 23 kwietnia 2013 r. (taka data wyliczona została na zasadzie art. 44 § 4 Kodeksu od dnia 9 kwietnia 2013 r.). Wymieniony art. 44 Kodeksu postępowania administracyjnego określa tak zwane doręczenie zastępcze lub subsydiarne. Zastosowanie instytucji doręczenia zastępczego z art. 44 Kodeksu (wprowadzającego domniemanie skutecznego doręczenia) wymaga kumulatywnego spełnienia kilku przesłanek, a mianowicie: 1) niemożność doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42, a następnie w art. 43 Kodeksu, 2) pozostawienie pisma na przechowanie przez okres 14 dni w placówce pocztowej, w przypadku doręczenia pisma przez pocztę albo w urzędzie właściwej gminy (miasta), w wypadku doręczenia pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta), upoważnioną osobę lub organ, 3) zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie 14 dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia, odpowiednio w placówce pocztowej albo w urzędzie właściwej gminy - art. 44 § 2 Kodeksu określa także miejsce pozostawienia zawiadomienia, 4) w przypadku niepodjęcia przez adresata przesyłki we wskazanym terminie, pozostawienie powtórnego zawiadomienia o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od dnia pierwszego zawiadomienia. W ocenie Sądu dowód doręczenia decyzji z dnia [...] roku, znajdujący się na k. 34 akt administracyjnych nie spełnia wymogów wskazanych w art. 44 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przede wszystkim należy stwierdzić, że decyzję (pismo) doręczał pracownik Urzędu, a więc jego złożenie w dniu 9 kwietnia 2013 r. na okres 14 dni winno nastąpić w Urzędzie właściwej gminy, a nie w urzędzie pocztowym, jak to wynika z dowodu doręczenia (tak zakreślono). W istocie pierwsze awizo zostało przez gońca złożone w punkcie sprzedaży oscypków przy [...] - (zeznania S. M. na rozprawie administracyjnej w dniu 21 sierpnia 2013 r.). Nie wynika to z dowodu doręczenia i jest sprzeczne z art. 44 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Natomiast drugie awizo zostało złożone w skrzynce pocztowej przy ul. [...], gdzie mieszczą się skrzynki pocztowe osiedla [...]. Także na tym dowodzie doręczenia brak zawiadomienia, o którym mowa w art. 44 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. W związku z tym nie można uznać, że decyzja z dnia [...] r. została doręczona w trybie art. 44 Kodeksu postępowania administracyjnego, a w konsekwencji przyjąć, że dniem doręczenia decyzji jest 23 kwietnia 2013 r. Do chwili obecnej brak jest w aktach prawidłowego dowodu doręczenia decyzji, a skarżący w trakcie całego postępowania twierdził, że decyzja ta nie została mu doręczona, w związku z czym wnosił o jej doręczenie. W związku z tym nie było podstaw do ustalenia okresu, w jakim skarżący mógł zgodnie z prawem złożyć odwołanie, a tym bardziej do orzekania o uchybieniu terminowi do złożenia odwołania. Wobec faktu, iż odwołanie stosownie do art. 129 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego składa się, co do zasady w terminie 14 dni od doręczenia decyzji, to w postępowaniu ponownym organ pierwszej instancji winien w pierwszej kolejności dokonać prawidłowego doręczenia skarżącemu decyzji z dnia [...] r., która winna zawierać pouczenie o sposobie i terminie złożenia odwołania przez skarżącego. Nie można bowiem za odwołanie uznać pisma skarżącego z dnia 21 maja 2013 r., a to przede wszystkim z uwagi na treść art. 129 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. W piśmie skierowanym do Burmistrza Miasta W. skarżący wyraźnie wnosi o doręczenie mu decyzji z dnia [...] r. Jeżeli skarżący złoży odwołanie od doręczonej mu decyzji z dnia [...] r., to organ odwoławczy w stosunku do tego odwołania przeprowadzi tzw. postępowanie wstępne, a z braku podstaw do wydania postanowienia na podstawie art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego, rozpozna odwołanie wydając rozstrzygniecie przewidziane w art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego. Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c, ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Sąd uchylił zaskarżone postanowienie. Uwzględniając skargę Sąd orzekł o niewykonalności zaskarżonego postanowienia stosownie do art. 152 przywołanej powyżej ustawy. O kosztach Sąd orzekał na podstawie art. 200 powołanej powyżej ustawy.