II SA/Gl 1687/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Protokolant Izabela Maj- Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2014 r. ze skargi Miasta K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na zastosowanie stopy procentowej w opłacie za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę. U Z A SA A D N I E N I E Rada Miasta K. działając na podstawie art.18 ust. 2 pkt 15 lit. ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( tekst jedn. Dz. U. z 2001r., nr 142, poz.1591 ze zm. – dalej zwanej u.s.g. ) oraz art. 4 ust. 5 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (j.t. Dz. U. z 2012r. poz. 83) podjęła w dniu [...] r. uchwałę nr [...]. W § 1 tej uchwały wyraziła ona zgodę na zastosowanie indywidualnej stopy procentowej równej 150 % stopy redyskonta weksli stosowanej przez Narodowy Bank Polski na dzień wydania decyzji , w stosunku do rozłożonej na raty nieuiszczonej części opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości obowiązujących na dzień wydania decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, w ustaleniu oprocentowania rozłożonej na raty, niespłaconej części należności z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości Miasta K., dla których opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego wynosi 3 % wartości gruntu, a czas rozłożenia opłaty na raty będzie krótszy niż 10 lat i nie dłuższy niż 20 lat. W § 2 Rada nakazała stosowanie niniejszej uchwały do spraw wszczętych i niezakończonych przed jej wejściem w życie. Wykonanie uchwały Rada powierzyła Prezydentowi Miasta K. ( § 3). Wskazała wreszcie, że uchwała wchodzi w życie z dniem jej podjęcia ( § 4). Pismem z dnia 27 maja 2013 r. Wojewoda [...] zawiadomił Radę Miasta K. o wszczęciu postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności opisanej uchwały. Następnie zaś organ ten rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r., nr [...], wydanym na podstawie art. 91 ust.1 u.s.g. stwierdził nieważność tej uchwały. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru wskazał, że przepis art. 4 ust. 5 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości daje radzie gminy jedynie uprawnienie do wyrażania zgody (bądź nie) na zastosowanie przez organ wykonawczy proponowanego przez niego innego niż wskazanego przez ustawodawcę oprocentowania rat w indywidualnym konkretnym przypadku. Zgodnie z regułą o charakterze ogólnym i uniwersalnym ustanowioną w art. 4 ust. 4 powołanej ustawy nieuiszczona część opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości podlega oprocentowaniu przy zastosowaniu stopy procentowej równej stopie redyskonta weksli stosowanej przez NBP. W art. 4 ust. 5 ustawy powołanym w podstawie prawnej podjętej uchwały ustawodawca przewidział możliwość odstąpienia przez gminę od tej zasady, jednakże pod warunkiem uzyskania na to zgody rady gminy. Regulacja ta stanowi zatem wyjątek od zasady i jako taki nie może być stosowana globalnie i "in blanco" na przyszłość bez rozpatrzenia konkretnego przypadku. Wojewoda wskazał przy tym, że użyte w analizowanym przepisie sformułowanie "może wyrazić zgodę" wskazuje, że dotyczy ona konkretnej sprawy i jest elementem konkretnego postępowania i dlatego zgoda powinna być udzielana przez radę gminy po przedstawieniu przez organ wykonawczy indywidualnego wniosku w tej sprawie. Odniesienie się przez radę do konkretnego przypadku pozwala jej na zachowanie swych funkcji kontrolnych, które tylko w ten sposób nie staja się iluzoryczne. Na poparcie swojej argumentacji Wojewoda [...] powołał obszerne fragmenty wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 2010 r. (winno być z 27 października 2009 r.), sygn. akt I OSK 579/09, wydanego w odniesieniu do przepisu art. 70 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm. –dalej zwanej u.g.n.). W wyroku tym NSA stwierdził, że wszystkie podniesione w nim "argumenty wskazują, że uchwała w przedmiocie zgody na stawkę oprocentowania od niespłaconej części ceny nieruchomości gminnej zbywanej w trybie bezprzetargowym jest aktem indywidualnym rady, skierowanym do organu wykonawczego gminy. Stanowi element sformalizowanego trybu generowania cywilnoprawnego oświadczenia woli gminy w zakresie postanowień umownych". Rada Miasta K. w przekonaniu Wojewody [...] nie mogła dla ustalenia oprocentowania innego niż redyskonto weksli stosowane przez NBP, posłużyć się formą prawną aktu generalnego i abstrakcyjnego. Akt zgody na zastosowanie innej stopy procentowej zakłada, że inicjatywa w zakresie odstąpienia od ustalonej ustawowo stopy oprocentowania niespłaconej raty, jak i proponowanej wysokości tego oprocentowania należy do organu wykonawczego gminy. Uchwałą nr [...], z dnia [...] r., Rada Miasta K. w oparciu o art. 98 ust. 1 i ust. 3 u.s.g. postanowiła o wniesieniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na opisane rozstrzygnięcie nadzorcze. W skardze wniesionej przez Miasto K., reprezentowane przez Prezydenta tego Miasta zarzucono wydanie przez Wojewodę [...] rozstrzygnięcia nadzorczego z dnia [...] r., nr [...], z naruszeniem prawa materialnego, a to: art. 4 ust. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości polegające na błędnym przyjęciu, że Rada Miasta K. nie była uprawniona do udzielenia generalnej zgody na zastosowanie innej stopy procentowej, niż równej stopie redyskonta weksli stosowanej przez NBP i art. 91 u.s.g. poprzez błędne uznanie pojętej uchwały za sprzeczną z prawem. Wskazując na powyższe zarzuty Miasto K. wniosło o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru Wojewody [...] i obciążenie tego organu kosztami postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazano, że literalne brzmienie przepisu art. 4 ust. 5 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości nie uprawnia do wniosków, do jakich doszedł organ nadzoru. W szczególności zdaniem strony skarżącej niezasadne było stanowisko Wojewody, że wskazany przepis stanowi wyjątek od zasady wynikającej z art. 4 ust. 4 tej ustawy i jako taki nie może stanowić podstawy do wydania aktu o charakterze ogólnym. Polemizując z tą tezą gmina wskazała, że również udzielenie bonifikaty stanowi wyjątek od zasady, że osoba ubiegająca się o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości powinna uiścić całą opłatę ustaloną według ściśle określonych zasad, a mimo to ustawa przewiduje wydanie w tym zakresie aktów o charakterze generalnym. Błędne w przekonaniu skarżącej było także powołanie się przez Wojewodę na użycie przez ustawodawcę w tym przepisie zwrotu "może wyrazić zgodę" co ma dowodzić, że zgoda taka winna dotyczyć konkretnej sprawy, bowiem przepis art. 4 ust. 17 ustawy stanowi jedynie, że w przypadku określonym w ust. 5 do wyrażenia zgody stosuje się odpowiednio przepis art. 11 ust. 2 u.g.n. Ten ostatnio wskazany przepis stanowi zaś jedynie, że jeżeli przepisy ustawy wymagają udzielenia zgody przez radę, wyrażenie zgody następuje w drodze uchwały. Strona skarżąca zauważyła jednocześnie, że stanowisko organu nadzoru można spotkać w niektórych orzeczeniach sądów administracyjnych na tle stosowania innych ustaw, jednak w jej przekonaniu jest stanowisko błędne. Powołując się na pogląd komentatora ( E. Bończak-Kucharczyk, Komentarz do art. 11 u.g.n. , Lex dla Samorządu Terytorialnego Plus 22/2013 ) wskazała, że stanowisko Wojewody nie jest w pełni z zgodne z intencjami ustawodawcy. Świadczyć ma o tym o aktywność ustawodawcy zmierzająca do wprowadzenia takich zmian do ustawy, które powodują "odejście od zasady indywidualizmu w udzielaniu zgody na stosowanie bonifikat". Gmina wskazała także na uzasadnienie projektu ustawy z dnia 5 listopada 2009 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zmianie niektórych ustaw (Sejm RP VI kadencji nr druku 1891), w którym wskazano w odniesieniu do art. 68 u.g.n., że "nie ma żadnego powodu, by organy uchwałodawcze ograniczały swoje kompetencje do wyrażenia zgody jedynie w indywidualnych sprawach. Tym bardziej, że w niektórych przypadkach (...) podejmowanie uchwał byłoby zbyt czasochłonne i nieracjonalne". Mając powyższe na uwadze ustawodawca dodał do art. 68 ust. 1b zapewniający podmiotom publicznym swobodę w kształtowaniu przedmiotowego zakresu uchwały. Skarżąca gmina nie zgodziła się także ze stwierdzeniem Wojewody, że zgoda rady gminu na zmianę stopy oprocentowania niespłaconej części opłaty stanowi element konkretnego postępowania i z tego względu powinna mieć ona charakter indywidualny. Wskazała w tej kwestii, że podobny charakter ma zgoda rady gminy na udzielenie bonifikaty, o jakiej jest mowa w art. 68 ust. 1 u.g.n., a mimo to ustawodawca zdecydował, iż zgoda taka może mieć charakter generalny. Odnosząc się do powołanego w rozstrzygnięciu nadzorczym wyroku NSA sygn. akt I OSK 579/09 strona skarżąca stwierdziła także, że wyrok ten wydany został na gruncie przepisu art. 70 ust. 4 u.g.n. , a nie w odniesieniu do art. 4 ust. 5 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, stąd nie może on stanowić wskazówki dla kwestionowanego rozstrzygnięcia. Skarżąca gmina wskazała ponadto, że prezentowana przez organ nadzoru wykładnia art. 4 ust. 5 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. prowadzi do niczym nieuzasadnionego uszczuplenia kompetencji i uprawnień organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego oraz konieczności podejmowania zachowań nieracjonalnych i kłócących się ze zdrowym rozsądkiem. Z uzasadnienia zakwestionowanej przez organ nadzoru uchwały wynika, że motywem jej podjęcia nie były okoliczności związane z sytuacją materialną podmiotów wnioskujących o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Motywem tym była bowiem wola utrzymania dochodów Miasta K. w okresie spłacania rozłożonej na raty opłaty za przekształcenie, tak aby była ona na poziomie porównywalnym z poziomem dochodów możliwych do uzyskania w tym okresie z tytułu opłat rocznych za użytkowanie wieczyste, jakie opłacałby płatnik, pozostający użytkownikiem wieczystym gruntu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał swoje stanowisko zaprezentowane w treści rozstrzygnięcia nadzorczego, a odnosząc się do zarzutów skargi stwierdził, że powołana przez skarżąca argumentacja wskazująca na aktywność ustawodawcy "zmierzająca do odejścia od zasady indywidualizmu w wydawaniu zgody na udzielanie bonifikat" nie znajduje uzasadnienia w przedmiotowej sprawie. Przytoczone w skardze fragmenty Komentarza E. Bończak - Kucharczyk, jak również fragmenty opinii , dotyczące potrzeby zmian przepisów w sprawie bonifikat przy zbywaniu nieruchomości przez podmioty publiczne dotyczyły nowelizacji ustawy o gospodarce nieruchomościami , która miała miejsce w dniu 5 listopada 2009 r. ( Dz. U. Nr 206, poz. 1590). Przyjęte w tej nowelizacji u.g.n. nowe przepisy dotyczące tych kwestii pozostają zaś w oderwaniu od regulacji zawartych w ustawie o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Organ nadzoru nie zgodził się także z tezą zawartą w skardze, że dokonana przez niego wykładnia art. 4 ust. 5 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. "prowadzi do niczym nieuzasadnionego uszczuplenia kompetencji i uprawnień organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego i konieczności zachowań nieracjonalnych i kłócących się ze zdrowym rozsądkiem". Wojewoda dodał, że zadaniem organu nadzoru nie jest ocena jakości obowiązującego ustawodawstwa oraz analiza motywów działań podejmowanych przez organy samorządu terytorialnego lecz jedynie legalność tych działań. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, zważył , co następuje: Skarga Miasta K. nie mogła odnieść skutku, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] nie narusza prawa. Zgodnie z art. 4 ust. 4 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (j.t. Dz. U. z 2012r., poz. 83) nieuiszczona część opłaty pobieranej z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, którą rozłożono na raty zgodnie z ust. 3, podlega oprocentowaniu przy zastosowaniu stopy procentowej równej stopie redyskonta weksli stosowanej przez Narodowy Bank Polski. W ustępie 5 tego artykułu ustawodawca postanowił natomiast, że wojewoda w stosunku do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa oraz właściwa rada lub sejmik w stosunku do nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego, mogą wyrazić zgodę na zastosowanie, innej niż określona w ust. 4, stopy procentowej. Podstawowa kontrowersja pozostająca w związku z zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym dotyczy wykładni ostatnio wskazanego przepisu, a w szczególności możliwości wydania przez radę gminy w oparciu o to upoważnienie ustawowe aktu normatywnego o charakterze generalnym, ustalającego inną niż określoną w art. 4 ust. 4 ustawy stopę procentową od nieuiszczonej w terminie rozłożonej na raty części opłaty należnej z tytułu przekształcenia. Analizując tę kwestię w pierwszym rzędzie należy zauważyć, że ustalone w art. 4 ust. 4 omawianej ustawy odsetki od zaległych rat opłaty w wysokości odpowiadającej stopie procentowej równej stopie redyskonta weksli stosowanej przez NBP mają charakter odsetek ustawowych ustanawianych dla wszystkich podmiotów. Przepis art. 4 ust. 5 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. dopuszcza natomiast wyjątek od zasady ustanowionej w ust. 4 tego artykułu, z którego organ orzekający w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności może skorzystać za zgodą organów wskazanych w tym przepisie. Taka konstrukcja analizowanego przepisu nadaje mu charakter wyjątkowy, co powoduje, że należy wykładać go literalnie,. Konsekwencją tego stanu rzeczy jest, że nie można powołując się na opisane unormowanie podejmować aktów normatywnych w sposób generalny zmieniających ustaloną przez ustawodawcę wysokość naliczanych odsetek. Wbrew stanowisku skarżącej gminy wskazać jednocześnie należy, że użyty przez ustawodawcę w tym przepisie zwrot "może wyrazić zgodę" dowodzi, że przepis ten należy odnosić do konkretnych, a nie abstrakcyjnych przypadków. Analizując argumentację skargi wskazać należy, że odwołuje się ona w głównej mierze do stanowiska doktryny dotyczącego kwestii związanych ze stosowaniem na podstawie odpowiednio zarządzenia wojewody lub uchwały odpowiedniej rady bądź sejmiku bonifikat od ceny sprzedawanej nieruchomości (w przypadkach, o jakich jest mowa w art. 68 ust. 1 u.g.n. ) bądź od opłaty uiszczanej z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (w przypadkach wskazanych w art. 4 ust. 7 i ust. 11 ustawy dnia 29 lipca 2005 r.). Dodać należy, że stanowiska te i opinie znalazły ostatecznie wyraz w nowelizacji zarówno przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak i ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, do czego doszło z dniem 7 stycznia 2010 r. mocą ustawy z dnia 5 listopada 2009 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw ( Dz. U. nr 206, poz. 1590). W wyniku tych nowelizacji ustawodawca usunął występujące m.in. w art. 37 ust. 4 i art. 68 ust. 1 u.g.n. , a także w art. 4 ust. 7 i ust. 11 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości dotychczasowe zwroty "za zgodą" i zastąpił je zwrotami "na podstawie zarządzenia (uchwały)". Zauważyć jednakowoż należy, że nowelizując dotychczasowe przepisy dotyczące gospodarowania mieniem Skarbu Państwa oraz mieniem komunalnym ustawodawca nie zdecydował się na zmianę innych przepisów zawierających podobnie zwroty. W szczególności nie zostały zmienione omawiane unormowania zawarte w art. 4 ust. 5 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r., a także w art. 70 ust. 4 u.g.n. Dostrzec także trzeba, że normowanie zawarte w art. 4 ust. 4 i ust. 5 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości jest analogiczne do zastosowanego przez ustawodawcę w przepisach art. 70 ust. 3 i ust. 4 u.g.n., w których jest mowa o oprocentowaniu rozłożonej na raty niespłaconej części ceny sprzedawanej nieruchomości. W związku z tym wbrew stanowisku skarżącej gminy uzasadnione było powołanie się przez Wojewodę [...] ma pogląd NSA zawarty w wyroku z dnia 27 października 2009 r., sygn. akt I OSK 579/09 (Lex nr 571047). W ślad za tym wyrokiem wskazać przyjdzie, że uchwała rady gminy wyrażająca zgodę na zastosowanie innej stopy procentowej od nieuiszczonej w terminie raty opłaty "jest w pełni uznaniowa, a jej treść w znaczącej mierze zależeć będzie od argumentacji zaprezentowanej przez wnioskujący organ wykonawczy". Podkreślenia wymaga, że w przekonaniu NSA "uchwała w przedmiocie zgody na stawkę oprocentowania (...) jest aktem indywidualnym rady, skierowanym do organu wykonawczego gminy. Stanowi element sformalizowanego trybu generowania cywilnoprawnego oświadczenia woli gminy w zakresie postanowień umownych(...)". Wskazać też przyjdzie, że w postanowieniu NSA z dnia 26 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 759/13 (Lex nr 1320452) wskazano, że zarządzenie wojewody wydane w trybie art. 4 ust. 5 ustawy z 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości nie stanowi aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, a tym samym nie podlega kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( j.t. Dz. U. z 2012 r. ,, poz. 270 ze zm. – dalej zwanej p.p.s.a). Za chybiony uznać należy wreszcie argument strony skarżącej odwołujący się na poparcie swoich tez do stanowiska Ewy Bończak- Kucharczyk zajętego w Komentarzu do art. 11 u.g.n. (Lex 2013). Ta sama autorka bowiem w komentarzu do art. 70 u.g.n. (Komentarz Lex 2013) podziela stanowisko sądów administracyjnych, że z unormowania zawartego w art. 70 ust. 4 u.g.n. nie można wywieść kompetencji ustanawiania przez wojewodę, radę bądź sejmik aktów o charakterze generalnym. Z przytoczonych powodów skarga Miasta K. podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.