II SA/Gl 1689/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 maja 2025 r. sprawy ze skargi Y. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 18 października 2024 r. nr SKO.4106.662.2024 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Decyzją z dnia 13 sierpnia 2024 r nr [...],Burmistrz K., na podstawie art. 104, art. 105 § 1, art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j Dz. U. z 2024 r. poz. 572- dalej "k.p.a.") w związku z art. 63 ust. 1, 2, 3 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz.U. z 2023 roku poz. 1429 z późn. zm.) oraz art. 2 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2024 r. poz. 167 z późn. zm.- dalej "ustawa z dna 12 marca 2022 r.") umorzył postępowanie administracyjne wszczęte na podstawie wniosku J. O. (skarżąca) dnia 9 lipca 2024r. dotyczącego sprawy świadczenia pielęgnacyjnego przyznanego decyzją nr [...] z dnia 5 marca 2024 r. w okresie od dnia 4 listopada 2022 r. do dnia 30 czerwca 2024 r. Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 11 lipca 2024 r. do organu I instancji w K. wpłynął wniosek skarżącej zatytułowany wniosek o zmianę decyzji i przekazanie sprawy. Organ I instancji wskazał, że na podstawie decyzji z dnia 5 marca 2024 r. skarżąca miała przyznane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z związku z opieką nad niepełnosprawną matką - G. O. w okresie od dnia 4 listopada 2022 r. do dnia 30 czerwca 2024 r. Nadto podał, że od dnia 1 lipca 2024 r. decyzja z dnia 5 marca 2024 r. wygasła, co oznacza, że została wyeliminowana z obrotu prawnego z mocy samego prawa i nie można jej zmienić. Wobec powyższego, zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., organ I instancji umorzył postępowanie. W odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżąca wyraziła niezadowolenie z rozstrzygnięcia zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 323 – dalej "u.s.r."), poprzez niezasadne uznanie, że doszło do bezprzedmiotowości postępowania w sprawie w sytuacji, w której na organie spoczywał obowiązek podjęcia z urzędu działań mających na celu zmianę okresu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z nowelizacją ustawy z dnia 12 marca 2022 r. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez zmianę decyzji z dnia 5 marca 2024 r. w ten sposób, że świadczenie pielęgnacyjne przyznane nią zostaje przedłużone do dnia 30 września 2025 r., tj. zgodnie z art. 2 ust. 1 w związku z art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy z dnia 12 marca 2022 r. oraz niektórych innych ustaw ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że świadczenie pielęgnacyjne w związku ze sprawowaniem opieki nad matką zostało jej przyznane do dnia, do którego za legalny uważany był w ówczesnym stanie prawnym pobyt obywateli Ukrainy, którzy przyjechali na teren RP w związku z inwazją Federacji Rosyjskiej na teren Ukrainy. Ustawą z dnia 15 maja 2024 r. dokonano zmiany ustawy z dnia 12 marca 2022 r. m. in. w ten sposób, że pobyt obywateli Ukrainy, którzy przebywają na terytorium RP na jej podstawie uważa się za legalny do dnia 30 września 2025 r. Skarżąca skontaktowała się z organem I instancji i uzyskała informację, że wobec zmiany stanu prawnego wywołanej wejściem w życie ustawy o świadczeniu wspierającym nie może ona obecnie uzyskać świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad dorosłą osobą niepełnosprawną. W ocenie skarżącej organ I instancji niezasadnie umorzył postępowanie w sprawie wydłużenie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zauważyła, że ani ustawa o świadczeniach rodzinnych ani ustawa z dnia 12 marca 2022 r. nie zawierają wyrażonych wprost przepisów regulujących tryb postępowania w przypadku zmiany stanu prawnego mającego wpływ na okres przyznania obywatelowi Ukrainy świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazała na treść informatora Ministerstwa Rodziny Pracy i Polityki Społecznej, w którym zaproponowano tryb w jakim organy właściwe powinny w takim przypadku procedować. Zacytowała brzmienie art. 32 ust. 1 u.s.r. i wyraziła opinię, że zmiana stanu prawnego w postaci wydłużenia legalności pobytu na terenie RP osoby uprawnionej do świadczeń rodzinnych stanowi "inną okoliczność mającą wpływ na prawo do świadczeń". Zatem organ I instancji czy to z urzędu czy to na wniosek powinien był zmienić decyzję przyznającą skarżącej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego poprzez zmianę końcowej daty okresu przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zdaniem skarżącej w okolicznościach sprawy nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania, która uzasadniałaby umorzenie postępowania administracyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie (SKO), po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, decyzją z dnia 18 października 2024 r nr SKO.4106.662.2024, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji przedstawiło przebieg postępowania według chronologii zdarzeń oraz przepisy prawa przywołane przez skarżącą w odwołaniu. Zauważyło, że decyzja organu I instancji z dnia 5 marca 2024 r. przyznająca skarżącej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego wyszła z obrotu prawnego z dniem 30 czerwca 2024 r. Natomiast ustawa z dnia 15 maja 2024r. wydłużająca okres legalnego pobytu obywateli Ukrainy na terytorium RP weszła w życie z dniem 1 lipca 2024 r SKO stwierdziło, że w tej sytuacji należy rozważyć, czy po utracie mocy obowiązującej decyzji możliwym jest zmiana tej decyzji poprzez przedłużenie okresu pobierania świadczenia pielęgnacyjnego. SKO przyznało rację skarżącej, że ustawa nie przewiduje żadnego konkretnego trybu zmiany decyzji przyznających świadczenie dla obywateli Ukrainy i zgodnie z dotychczasowym stanowiskiem odpowiednie zastosowanie znajduje art. 32 u.s.r. SKO podkreśliło jednak, że przewidziane w art. 32 ust. 1 u.s.r. postępowanie w sprawie zmiany lub uchylenia decyzji może być prowadzone jedynie w stosunku do aktu administracyjnego będącego w obrocie prawnym . Podzieliło stanowisko organu I instancji, że po wygaśnięciu decyzji brak jest podstawy prawnej do zmiany decyzji, gdyż nie można zmieniać aktu administracyjnego nieistniejącego w obrocie prawnym. Uznało, że organ I instancji zasadnie umorzył postępowanie od daty złożenia wniosku. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca reprezentowana przez pełnomocnika zaskarżyła decyzję SKO w całości zarzucając jej naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie, tj. art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 32 ust. 1 u.s.r. poprzez niezasadne uznanie, że doszło do bezprzedmiotowości postępowania w sprawie w sytuacji, w której na organie I instancji spoczywał obowiązek podjęcia z urzędu działań mających na celu zmianę okresu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z nowelizacją ustawy z dnia 12 marca 2022 r. Wniosła o rozpoznanie sprawy w trybie uproszonym na posiedzeniu niejawnym, uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu powtórzyła argumentacje zawartą w odwołaniu i stwierdziła, że stanowisko organów obu instancji nie zasługuje na uwzględnienie, gdy w procesie wykładni wzięte pod uwagę zostaną skutki ustawy nowelizacyjnej w zestawieniu z dotychczasowym brzmieniem specustawy ukraińskiej. Stwierdziła, że intencją ustawodawcy nie było ograniczenie kręgu podmiotów uprawnionych do uzyskania świadczeń rodzinnych na podstawie specustawy ukraińskiej, lecz krąg ten został rozszerzony. Zabrakło jedynie przepisu przejściowego ustalającego w jakim trybie prawo do świadczeń rodzinnych ma być przedłużane osobom dotychczas do nich uprawnionym na okres do dnia 30 czerwca 2024 r. Zdaniem skarżącej nie może ona ponosić odpowiedzialności za przeoczenie legislacyjne, a zarówno organy administracji jak i sądy administracyjne powinny wyinterpretować z obowiązujących przepisów tryb postępowania w takich przypadkach. W ocenie skarżącej przykładem takiego trybu jest zmiana decyzji na podstawie art. 32 ust. 1 u.s.r. i kwestia pozostawania zmienianej decyzji w aktualnym obrocie prawnym nie powinna mieć decydującego znaczenia co do możliwości jego zastosowania wobec faktu, że problem będący przedmiotem niniejszego postępowania powstał nie w związku ze zmianą zasad przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego, lecz w związku z nie zamieszczeniem w ustawie odpowiedniego przepisu przejściowego regulującego tryb postępowania w przypadku skarżącej. Stwierdziła, że brak takiego przepisu przy uwzględnieniu ochrony praw nabytych wynikającej z zasady demokratycznego państwa prawa określonej w art. 2 Konstytucji RP prowadzić powinien do wniosku, że skarżąca wciąż posiada uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego, a organy administracji, w związku ze zmianą stanu prawnego określającego datę końcową możliwości przysługiwania tego prawa skarżącej, powinny były we własnym zakresie doprowadzić decyzję przyznającą skarżącej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego do stanu zgodności z nowym brzmieniem specustawy ukraińskiej. Zaznaczyła, że skarżąca wciąż spełnia wszystkie pozytywne przestanki przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i nie spełnia żadnych przesłanek negatywnych według brzemienia przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych obowiązującego do dnia 31 grudnia 2023 r. Kwestia trybu, w jakim zmiana ta powinna była zostać dokonana jest w ocenie skarżącej kwestią drugorzędną i w przypadku stwierdzenia przez organy, że postępowanie w trybie art. 32 u.s.r. nie może się toczyć, to organy powinny były dobrać tryb postępowania odpowiedni dla intencji skarżącej wynikającej z jej podania, szczególnie że skarżąca organom trybu postępowania nie narzuciła, a jedynie wskazała rozwiązanie, które wynikało ze stanowiska Ministerstwa ds. Rodziny i Polityki Społecznej. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym i oddalenie skargi. Podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.- dalej "p.p.s.a."). Na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a. sprawa niniejsza została rozpoznana w składzie trzech sędziów w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie uczyniono decyzję SKO, którą organ ten utrzymał w mocy decyzję Burmistrza K., którą umorzono postępowanie administracyjne wszczęte na podstawie wniosku skarżącej dnia 9 lipca 2024 r. dotyczącego sprawy świadczenia pielęgnacyjnego przyznanego jej decyzją organu I instancji z dnia 5 marca 2024 r. w okresie od dnia 4 listopada 2022 r. do dnia 30 czerwca 2024 r. Zdaniem skarżącej decyzja z dnia 5 marca 2024 r. winna być zmieniona przez organ w trybie art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz.323 – dalej "u.s.r."), poprzez wydłużenie czasu pobierania przez nią świadczenia pielęgnacyjnego, a to w związku z ustawą z dnia 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2024 r. poz. 854 – dalej "ustawa z dnia 15 maja 2024 r.), którą dokonano zmiany ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2024 r. poz. 167 z późn. zm.- dalej "ustawa z dna 12 marca 2022 r.") między innymi w ten sposób, że pobyt obywateli Ukrainy, którzy przebywają na terytorium RP na jej podstawie uważa się za legalny do dnia 30 września 2025 r. Wskazała na treść informatora Ministerstwa Rodziny Pracy i Polityki Społecznej, w którym zaproponowano tryb w jakim organy właściwe powinny w takim przypadku procedować. Wniosek skarżącej w sprawie zmiany decyzji z dnia 5 marca 2024 r. wpłynął do organu I instancji w dniu 11 lipca 2024 r. Organy obu instancji wskazały, że ustawa z dnia 15 maja 2024 r. weszła w życie w dniu 1 lipca 2024 r., a przewidziane w art.32 ust. 1 u.s.r. postępowanie w sprawie zmiany lub uchylenia decyzji może być prowadzone jedynie w stosunku do aktu administracyjnego będącego w obrocie prawnym. Natomiast po wygaśnięciu decyzji (co nastąpiło w niniejszej sprawie dniu 30 czerwca 2024 r.) brak jest podstawy prawnej do zmiany tej decyzji, a postępowanie administracyjne należało umorzyć. Bezprzedmiotowość postępowania w sprawie wniosku skarżącej istniała od daty złożenia wniosku. Istota sprawy sprowadza się do tego, czy zasadnie organy umorzyły postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe (na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.) ze względu na to, że decyzja z dnia 5 marca 2024 r. wygasła przed dniem złożenia wniosku przez skarżącą. Zgodnie z treścią art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Umorzenie postępowania jest więc orzeczeniem formalnym, kończącym postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego o której mowa w tym przepisie oznacza, że przestaje istnieć jeden z konstytutywnych elementów materialnego stosunku administracyjnoprawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Zdaniem Sądu, rację w tym sporze należało przyznać organom a nie skarżącej. Po pierwsze wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowanym na tle art. 32 ust. 1 u.s.r. utrwalił się pogląd, według którego decyzja w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji przyznającej świadczenie rodzinne jest decyzją konstytutywną, kształtującą sytuację strony wyłącznie na przyszłość (ex nunc - od chwili obecnej). Wpływa ona bowiem na dotychczasowy zakres uprawnień strony. Ze względu na powszechnie obowiązującą w prawie polskim zasadę lex retro non agit, po to, aby możliwe było wydanie w danej, konkretnej sytuacji decyzji, która by regulowała na nowo i odmiennie sytuację strony z mocą wsteczną, musiałby takie upoważnienie przepis prawa wyraźnie przewidywać. Przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych takiego uregulowania nie zawierają. Zauważyć należy, że aby można było uchylić lub zmienić decyzję musi ona funkcjonować w obrocie prawnym. Po wtóre, przypomnieć w tym miejscu wypada, że zgodnie z art. 6 k.p.a., organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Z wyrażonej tym przepisem zasady ogólnej legalizmu wynika dla organów administracji jednoznaczne zobowiązanie do działania na podstawie i w granicach prawa, tj. powszechnie obowiązujących aktów prawnych wydanych (podjętych) przez uprawnione do tego organy. Oznacza to, że wszelkie pisma czy instrukcje, choćby pochodziły od najwyżej usytuowanych hierarchicznie organów naczelnych administracji publicznej, nie posiadają waloru normatywnego i nie stanowią źródła prawa, a zatem nie są wiążące dla organów orzekających w sprawie. Jeszcze raz bowiem podkreślić należy, że obowiązkiem organów jest kierowanie się normą ustawową, informator Ministerstwa Rodziny Pracy i Polityki Społecznej tego wymogu z całą pewnością nie realizuje. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie organy słusznie uznały, że skoro decyzja z dnia 5 marca 2024 r., którą przyznano skarżącej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z dniem 30 czerwca 2024 r., to postępowanie administracyjne wszczęte wnioskiem z dnia 9 lipca 2024 r. należało umorzyć . Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.