II SA/Gl 169/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie WSA Iwona Bogucka (spr.),, WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant ref. Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. W., M. W. i M. W. na uchwałę Rady Gminy w W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części dotyczącej protestu skarżących została wydana z naruszeniem prawa, 2. orzeka, że uchwała ta w części określonej w pkt 1 wyroku nie podlega wykonaniu. Jak wynika z akt sprawy, w związku z wyłożeniem do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy W., J. W., M. W. i M. W. pismami zarejestrowanymi pod numerami [...],[...],[...] oraz [...] zgłosili zastrzeżenia do projektu. W aktach brak jest wymienionych pism, nie zostały one również przez Radę Gminy doręczone na wezwanie Sądu z dnia 10 kwietnia 2006 r. Ich identyfikacja oraz przedmiot i rodzaje zgłaszanych zastrzeżeń możliwe zatem było do ustalenia wyłącznie na podstawie załączonych do akt dokumentów procedury planistycznej, w tym załączników do uchwał podejmowanych przez organy gminy, zawierających wykazy "odwołań" wniesionych do miejscowego planu zagospodarowania gminy W.. Zastrzeżenie zgłaszane przez skarżących dotyczyły działek o numerach A, B, C i D. Dla działek A i B ustalenia planu przewidywały lokalizację w jednostkach oznaczonych Kd. MNP. W tym zakresie skarżący zgłosili brak zgody na przeprowadzenie drogi łączącej ul. A i B. Odnośnie działek C i D, zlokalizowanych zgodnie z projektem planu w jednostce Zo zgłoszono wniosek o przeznaczenie tych działek pod zabudowę mieszkaniową rekreacyjną. Zastrzeżenia zostały zakwalifikowane jako zarzut i jako protest. Uchwałą z dnia [...] r. nr [...] Zarząd Gminy W. nie uwzględnił zarzutu i protestu. Pismem z dnia [...] 2002 r. zawiadomiono skarżących o terminie sesji Rady Gminy. Po rozpatrzeniu nieuwzględnionych zarzutów i protestów, Rada Gminy W. uchwałą z dnia [...] r. nr [...] odrzuciła w całości protest wniesiony przez J. W., M. W. i M. W. ( § 1 pkt I poz. 17 uchwały ) oraz odrzuciła wniesiony przez nich zarzut ( § 1 pkt II poz. 7 uchwały ). W uzasadnieniu podano, że lokalizacja drogi wymuszona jest koniecznością modernizacji układu komunikacyjnego oraz właściwą obsługą nowych terenów przeznaczonych do zainwestowania. Odnośnie działek C i D wskazano na wymóg ochrony istniejących wartości przyrodniczo-krajobrazowych terenu i położenie nieruchomości poza linią zabudowy (istniejącej lub projektowanej), brak obsługi komunikacyjnej oraz uzbrojenia terenu. Na skutek skargi wniesionej na uchwałę z dnia [...] r., Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach wyrokiem z dnia 12 września 2003 r. w sprawie o sygnaturze II SA/Ka 2816/02 stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części odrzucającej zarzut skarżących zaś w pkt 2 odrzucił skargę w części dotyczącej protestu. W uzasadnieniu podano, że sprawa zajęcia części działek skarżących pod planowaną drogę została zakwalifikowana i rozpoznana przez organy jako zarzut, zaś sprawa przekwalifikowania działek pgr C i D, jako protest. Sąd wyjaśnił, że przepis art. 23 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 1999 r., Nr 15 poz. 139 ze zm.) nie przewiduje środka zaskarżenia uchwały o odrzuceniu protestu. W tej sytuacji zastosowanie ma regulacja ustawy o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Zgodnie z art. 101 ust. 1 tej ustawy możliwe jest zaskarżenie do sądu administracyjnego uchwały podjętej przez organ gminy z zakresu administracji publicznej przez każdego czyj interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone. Warunkiem dopuszczalności skargi jest jednak uprzednie bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Sprawa przekwalifikowania parcel skarżących na działki budowlane została zakwalifikowana jako protest, odrzucony zaskarżoną uchwałą. Sąd uznał, że kwalifikacja taka, niezależnie od jej poprawności, wyznacza dalszy tok procedowania w sprawie. Przesłanką dopuszczalności skargi w tym przedmiocie było zatem uprzednie pisemne wezwanie organu gminy do usunięcia naruszenia dokonanego uchwałą z [...] r., w części odrzucającej protest skarżących. Po doręczeniu tego wyroku skarżącym, pismem z dnia [...] 2003 r. wezwali oni Radę Gminy do usunięcia naruszenia interesu prawnego, zaś w dniu [...] 2004 r. otrzymali odpowiedź odmawiającą zmiany stanowiska organu. W piśmie tym Rada powołała się na stanowisko Wojewody [...], który stwierdzając "znaczny przerost terenów budowlanych" nie wyraził zgody na "wprowadzenie do planu dodatkowych terenów budowlanych na obszarach zieleni chronionej ( Zo, ZSL, ZL)". W dniu [...] 2004 r. skarżący ponownie wnieśli skargę do sądu administracyjnego na uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...] r. nr [...] w części dotyczącej odrzucenia protestu. Podkreślili, że przytaczane stanowisko Wojewody nie może mieć znaczenia w sprawie, bo zostało wyrażone po dacie podjęcia uchwały, nie ma zatem wpływu na jej uzasadnienie. Odnośnie argumentów przemawiających za zmianą kwalifikacji działek, podali, że działki C i D graniczą z działkami pod zabudowę, mają dostęp do drogi publicznej ul. C i są uzbrojone. Działki te są gruntami klasy IV a ich łączny obszar wynosi [...] arów. Do ich przeznaczenia na cele nierolnicze nie jest zatem wymagana zgoda właściwego organu. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy W. wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej uchwale i podając, że pismo Wojewody jest jedynie potwierdzeniem słuszności podjętej przez Radę decyzji. Wyjaśniono również, że w związku ze stwierdzeniem przez Sąd nieważności uchwał Rady Gminy W. nr [...],[...] i [...]. podjęte zostały działania celem ponownego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu. W piśmie procesowym z dnia [...] 2006 r. Rada Gminy W. wniosła o niestwierdzanie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej odrzucenia protestu skarżących. Podała, że skarżący w dniu [...] 2002 r. otrzymali wyciąg z tej uchwały oraz zawiadomienie o odrzuceniu protestu, co dokumentuje zwrotne potwierdzenie odbioru pism z [...] 2002 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje : Zgodnie z art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r. wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono. Orzekający w sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach był zatem związany oceną prawną wyrażoną w opisanym wyżej wyroku NSA z dnia 12 września 2004 r., sygn. II SA/Ka 2816/02. Ocena ta dotyczyła tego, na podstawie jakich przepisów i w jakim trybie winna być rozpatrywana skarga na uchwałę Rady Gminy W. w części dotyczącej odrzucenia protestu. Naczelny Sąd Administracyjny w przedmiotowym wyroku stwierdził, że zgodnie z brzmieniem uchwały, odrzucono nią również protest skarżących. Kwalifikacja zgłoszonych przez strony środków jako protestu, niezależnie od jej poprawności, wyznacza przekonaniem Sądu, tok postępowania w sprawie. Zgodnie z wyrażonym zapatrywaniem, mającym niewątpliwie charakter oceny prawnej, orzekający w rozpatrywanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że kontrola zaskarżonej uchwały w części oznaczonej jako odrzucenie protestu, winna zostać przeprowadzona z uwzględnieniem przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Art. 101 ust. 1 daje uprawnienie do zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwały organu gminy każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone uchwałą. Jednocześnie, zgodnie z przepisem art. 101 ust. 4 w związku z art. 94 ustawy, nie stwierdza się nieważności uchwały po upływie roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie określonym w art. 90 ust. 1 ustawy, lub jeżeli jest ona aktem prawa miejscowego. Zaskarżona uchwała nie podlegała przedłożeniu zgodnie z art. 90 ustawy, nie jest również aktem prawa miejscowego, ma zatem do niej zastosowanie wyłączenie z art. 101 ust. 4 w zw. z art. 94 ustawy. Przepis art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym przewiduje natomiast, że jeśli z powodu upływu terminu nie stwierdzono nieważności uchwały, a istnieją przesłanki takiej nieważności, sąd orzeka o niezgodności uchwały z prawem. Uchwała traci moc prawną z dniem orzeczenia o jej niezgodności z prawem. Legitymację do złożenia skargi na uchwałę organu gminy w trybie art. 101 ust. 1 ustawy stanowi naruszenie interesu prawnego. Interes prawny stanowi przyznaną podmiotowi przepisami prawa materialnego sferę uprawnień, w ramach której podmiot ten może wykonywać swoją wolę. W rozważanym przypadku zapisy projektu planu, kwestionowane przez skarżących, dotyczyły przeznaczenia należących do nich działek na określone cele. Będąc właścicielami działek, skarżący korzystają z prawa do posiadania, korzystania i rozporządzania swoją rzeczą. Z zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą i zazwyczaj wynikają dla właścicieli, pewne ograniczenia. Postanowienia planów niewątpliwie wkraczają zatem w sferę interesu prawnego właścicieli działek objętych planem. Sytuacji tej nie zmienia fakt, że w dotychczasowym stanie prawnym działki były przeznaczone na cele analogiczne do projektowanych, nie może to bowiem wyłączyć możliwości ochrony przez uprawnionych ich interesów. Kontrolując zaskarżoną do sądu uchwałę rady gminy Sąd stwierdził, że narusza ona prawo. Uchwałą tą odrzucono zastrzeżenia właścicieli działek nr C i D co do przeznaczenia tych nieruchomości w projekcie planu miejscowego, kwalifikując je jako protest. Poprawności takiej kwalifikacji nie przesądził NSA w wyroku z dnia 12 września 2004 r., nie była ona przedmiotem jego badania. Fakt uznania przez organ wniesionego środka opozycji za protest, jakkolwiek wskazane zostało, że wyznacza tryb procedowania Sądu, to nie może pozbawiać Sądu możliwości przeprowadzenia weryfikacji takiej kwalifikacji. W ocenie składu orzekającego, zgłoszone przez właścicieli działek objętych planem zastrzeżenia, wadliwie zostały uznane przez organy gminy za protest. Ustalenia planu wkraczały, a zatem naruszały, interesy prawne właścicieli, stąd wniesione zastrzeżenia prawidłowo należało zakwalifikować jako zarzut. Zgodnie z art. 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zarzut może wnieść każdy, którego interes prawny został naruszony przez ustalenia przyjęte w projekcie. Natomiast uchwała o odrzuceniu zarzutu winna spełniać wymagania z art. 24 ust. 3, dotyczące uzasadnienia prawnego i faktycznego. Oceniając zaskarżoną uchwałę Sąd stwierdził, że jej treść nie zawiera dostatecznie konkretnych wskazań, dlaczego w istniejącym stanie faktycznym przedmiotowe działki nie mogą zostać przeznaczone pod jakąkolwiek zabudowę. Z dostarczonego wyrysu fragmentu planu wynika, że zgodnie z twierdzeniami skarżących, w bezpośrednim sąsiedztwie ich działek, również w pobliżu cieku wodnego, zlokalizowano tereny zabudowy mieszkaniowej. Braku tego nie mogą sanować wyjaśnienia zawarte w późniejszych pismach organu. Ingerencja w sferę własności, aczkolwiek zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym dopuszczalna, winna odbywać się z poszanowaniem zasady proporcjonalności, równości, wyważenia interesu publicznego i prywatnego. Powołanie się jedynie na wymóg ochrony wartości przyrodniczo – krajobrazowych nie może być uznane za wystarczające. Orzekając w sprawie Sąd był zobowiązany uwzględnić, że od daty podjęcia zaskarżonej uchwały upłynął ponad rok. Okoliczność ta uniemożliwiała orzeczenie o nieważności uchwały. Wobec stwierdzenia jednak przesłanek nieważności, Sąd orzekł o wydaniu uchwały z naruszeniem prawa, co skutkuje utratą jej mocy prawnej. Mając na uwadze podaną argumentację, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.