II SA/Gl 169/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.),, Sędzia NSA Łucja Franiczek, Protokolant st. sekretarz sądowy Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi P. B. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia wykonania rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] r. 2. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. nakazał P. B. dokonać rozbiórki obiektu gospodarczego (bliżej w uzasadnieniu decyzji opisanego – skonkretyzowanego) zlokalizowanego na działce nr [...] w S. Decyzja ta została doręczona jej adresatowi w dniu 30 maja 2012 r. i uzyskała przymiot ostateczności. Dnia 4 września 2012 r. P. B. doręczono (do rąk jego żony) sformułowane w trybie art. 15 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm., zwanej dalej ustawą lub ustawą o postępowaniu egzekucyjnym w administracji) upomnienie z wezwaniem do niezwłocznego wykonania orzeczonego obowiązku. W dniu 28 września doręczono P. B. tytuł wykonawczy wystawiony w dniu [...] r. z żądaniem wszczęcia wyszczególnionego w tym tytule obowiązku. Następnie postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] wydanym na podstawie art. 119 i art. 121 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. nałożył na P. B. grzywnę w kwocie 10.000 zł zobowiązując do jej zapłacenia w terminie 14 dni od doręczenia tego postanowienia i wezwał go jednocześnie do wykonania w tym terminie wskazanego w tytule wykonawczym obowiązku obejmującego rozbiórkę obiektu gospodarczego zlokalizowanego na działce nr [...] w S. W uzasadnieniu tego postanowienia PINB w Z. stwierdził, że grzywna została wymierzona w celu przymuszenia wykonania obowiązku nałożonego na P. B. decyzją z dnia [...] r. Wysokość grzywny została zaś ustalona mając na uwadze, że jest ona jednorazowa i powinna zapewnić skuteczność działania organu egzekucyjnego. W zażaleniu na to postanowienie P. B. stwierdził, że z uwagi na swoją sytuację materialną i rodzinną nie jest w stanie zapłacić wymierzonej grzywny. Nakaz rozbiórki może zaś wykonać dopiero latem, gdyż "budy drewniane" służą mu do przechowywania potrzebnego na zimę opału. Nadto podniósł, że "budy drewniane" to nie budynek gospodarczy i w okresie ich wzniesienia jego ojciec uzyskał w gminie informację, że na ich budowę nie jest wymagane pozwolenie. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zażalenia tego nie uwzględnił i zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] utrzymał postanowienie organu pierwszej instancji w mocy z powołaniem się na treść art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy stwierdził, że grzywna w celu przymuszenia wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym należy do tzw. środków przymuszających i aby odniosła pożądany skutek w postaci realnego przymuszenia dłużnika do wykonania obowiązku powinna być wymierzona w odpowiedniej wysokości. Jej dolegliwość powinna zmobilizować zobowiązanego do realizacji obowiązku – w rozpatrywanej sprawie do wykonania nakazu rozbiórki. Za wymierzeniem grzywny w tej wysokości przemawia też długotrwałość stanu niezgodnego z prawem co może wskazywać na silny opór zobowiązanego w wykonaniu nakazu. W skardze do sądu administracyjnego na powyższe postanowienie [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego P. B. powtórzył co do zasady argumentację zawartą wcześniej w zażaleniu z tą zmianą, że "budy" może rozebrać na wiosnę. W konkluzji wniósł "o odstąpienie od zapłaty" wymierzonej grzywny. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie zwracając uwagę, że skarżący nie sprecyzował konkretnych zarzutów pod adresem zaskarżonego postanowienia. Na rozprawie sądowej w dniu 20 czerwca 2013 r. skarżący przyznał, że rozbiórki obiektu nie wykonał, gdyż z uwagi na niewielką powierzchnię działki nie mógłby w przyszłości postawić na niej innego budynku gospodarczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Postanowienia organów obu instancji ostać się nie mogą, aczkolwiek z innego względu niż podniesione w skardze, który Sąd nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami wziął pod uwagę z urzędu zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.). W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego za w pełni zasadne należało uznać wszczęcie w rozpatrywanej sprawie postępowania egzekucyjnego w oparciu o wystawiony w dniu [...] r., spełniający wymogi wynikające z treści art. 27 § 1 i 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, tytuł wykonawczy. Zgodnie z treścią art. 29 tej ustawy organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Z tego też względu ani organy obu instancji ani Sąd nie są uprawnieni do badania w postępowaniu egzekucyjnym czy zasadnie nałożono na zobowiązanego objęty tytułem wykonawczym obowiązek. Oznacza to, że również zobowiązany nie może kwestionować w postępowaniu egzekucyjnym zasadności nałożonego na niego obowiązku, jeżeli został on określony zgodnie z prawomocną decyzją. W konsekwencji nie mogły ani w postępowaniu egzekucyjnym ani w postępowaniu sądowym odnieść skutku zarzuty skarżącego, iż błędnie orzeczono skierowany do niego nakaz rozbiórki. Ponieważ nie ulega wątpliwości, że skarżący obciążającego go nakazu rozbiórki nie wykonał, to zasadne było w świetle treści art. 119 i 120 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym nałożenie na niego grzywny w celu przymuszenia wykonania rozbiórki jako obowiązku o charakterze niepieniężnym. Grzywna ta, w przypadku obciążającego skarżącego obowiązku dotyczącego obiektu nie będącego budynkiem jest wyznaczona jednorazowo i nie może przekraczać kwoty 10.000 zł (art. 121 § 2 i § 4 omawianej ustawy), które to wymogi zostały w rozpatrywanej sprawie zachowane. Gdy chodzi o wysokość grzywny to przepisy nie przewidują wyraźnych kryteriów w tym względzie. Niewątpliwie jednak orzeczenie w tym przedmiocie mieści się w sferze uznania organów egzekucyjnych. Brak jest przy tym podstaw prawnych, że wysokość ta ma pozostawać w ścisłych relacjach do sytuacji materialnej i możliwości płatniczych zobowiązanego, do których to okoliczności odwołuje się skarżący. Gdy nadto weźmie się pod uwagę, na co trafnie zwrócono uwagę w postanowieniach organów obu instancji, że wysokość grzywny ma stanowić realną dolegliwość i realne przymuszenie do wykonania obowiązku, to brak jest zdaniem Sądu podstaw do podważenia legalności (w rozumieniu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) wymierzenia skarżącemu grzywny w kwocie 10.000 zł. Należy bowiem podkreślić, że skarżący może uniknąć dolegliwości związanych z obowiązkiem zapłacenia grzywny przez wykonanie obciążającego go nakazu rozbiórki, co deklarował zarówno w zażaleniu jak i w skardze. Wówczas bowiem zgodnie z art. 125 § 1 ustawy nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny podlegają umorzeniu. Działając z urzędu Sąd dostrzegł jednak, że postanowienia organów obu instancji nie odpowiadają treści art. 122 § 2 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zgodnie z którym to przepisem, wezwanie do wykonania w terminie wskazanym w postanowieniu obowiązku powinno być obarczone zagrożeniem, że w przypadku niewykonania tego obowiązku w tym terminie będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Takiego koniecznego elementu postanowienia organów obu instancji nie zawierają, co przesądza o ich niezgodności z tym przepisem. Uchybienie to ma zaś istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 §1 pkt 1c ustawy p.p.s.a. gdy zważy się, że w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, iż brak tego elementu w postanowieniu o nałożeniu grzywny skutkuje niemożnością wykonania zastępczego w przypadku braku osobistego wykonania obowiązku przez zobowiązanego (tak WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 19 września 2008 r. sygn. akt II SA/GL 163/08 – LEX nr 526567). Wobec powyższego postanowienia organów obu instancji podlegały uchyleniu na podstawie art. 135 i art. 143 § 1 pkt 1c ustawy p.p.s.a. W przedmiocie wykonalności zaskarżonego postanowienia orzeczono na podstawie art. 152 tej ustawy. sw