II SA/Gl 169/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Asesor WSA Aneta Majowska, Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2024 r. sprawy ze skargi S. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 14 grudnia 2023 r. nr SKO.PSŚ/41.5/3412/2023/23888 w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z dna 5 października 2023 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz skarżącej 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną w sprawie decyzją z dnia 14 grudnia 2023 r., nr SKO.PSŚ/41.5/3412/2023/23888, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, po rozpoznaniu odwołania S. H. (dalej zwanej skarżącą), utrzymało w mocy decyzję, wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta S., z dnia 5 października 2023 r. r., nr [...], którą uznano, że kwoty wypłacone skarżącej za okres od 1 maja do 31 sierpnia 2023 r. w łącznej wysokości 863,36 zł z tytułu opieki nad synem W. H. (dalej zwanego synem) były nienależnie pobranymi świadczeniami rodzinnymi. Jednocześnie zobowiązano skarżącą do zwrotu powyższych świadczeń rodzinnych ustalonych tą decyzją wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie. Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta S. (dalej zwanego organem I instancji) decyzją z dnia 31 lipca 2020 r. nr [...] przyznano skarżącej prawo do zasiłku pielęgnacyjnego w związku z opieką nad synem w okresie od 1 czerwca 2020 r. do 30 czerwca 2021 r., tj. do końca ważności orzeczenia o niepełnosprawności ww. dziecka z dnia [...] r. nr [...]. Następnie, w związku z wydłużeniem ważności ww. orzeczenia o niepełnosprawności na podstawie art. 15h ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (dalej ustawa o COVID-19), decyzją z dnia 14 lipca 2021r., nr [...] przedłużono prawo do zasiłku pielęgnacyjnego w okresie od 1 czerwca 2020 r. do upływu 60 dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. W dniu 5 września 2023 r. organ I instancji pozyskał informację, że syn skarżącej legitymuje się nowym orzeczeniem o niepełnosprawności, wydanym przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w S. w dniu [...] r. nr [...]. Wobec tego w dniu 6 września 2023 r. zawiadomił skarżącą o wszczęciu postępowania w sprawie nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego za okres od 1 maja do 31 sierpnia 2023 r. i w dniu 5 października 2023 r. wydał wskazaną na wstępie decyzję nr [...]. W jej uzasadnieniu podał, że wydanie nowego orzeczenia o niepełnosprawności syna w dniu [...] r. spowodowało, że decyzja z dnia 14 lipca 2021 r. nr [...] wygasła z mocy prawa. Zasiłek pielęgnacyjny wypłacony na syna za powyższy okres jest zatem świadczeniem nienależnie pobranym. W odwołaniu od tej decyzji skarżącą wniosła o jej uchylenie. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, zwróciła uwagę, że uznanie świadczenia jako nienależnie pobranego ma charakter obiektywny. Świadomość oraz pouczenie osoby o braku prawa do świadczenia jest kwestią podstawową i warunkującą uznanie świadczenia jako nienależnie pobranego. Obowiązek zwrotu obciąża tylko tego kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że mu nie przysługuje. Skarżąca wyjaśniła, że pobieranie świadczeń na rzecz niepełnosprawnego syna po wydaniu ww. orzeczenia z [...].r wynikało z nieświadomego przekonania i błędu o dalszym przysługiwaniu prawa do świadczeń rodzinnych, ponieważ syn posiada wadę wrodzoną i od urodzenia zalicza się do osób niepełnosprawnych. Skarżąca zarzuciła zatem rażące naruszenie art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (obecnie: t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 323, ze zm. – dalej w skrócie u.ś.r.) odnosząc się do pouczenia zawartego w decyzji z dnia 14 lipca 2021 r. Wskazała także na interpretację art. 15 h ustawy o COVID-19. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej jako Kolegium organ odwoławczy) zaskarżoną obecnie decyzją z dnia 14 grudnia 2023 r., nr SKO.PSŚ/41.5/3412/2023/23888 utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W jej motywach podzieliło stanowisko organu I instancji, zgodnie z którym z chwilą uzyskania przez syna skarżącej nowego orzeczenia o niepełnosprawności, utraciła ona prawo do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego, o czym stanowi art. 15h ust. 1 ustawy o COVID- 19. Według Kolegium, w sprawie zaistniała przesłanka nienależnie pobranych świadczeń z art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji ponawiając do zasady argumentację prezentowaną w odwołaniu. Nadto skarżąca zauważyła, że w okresie od 15 kwietnia do 31 sierpnia 2023 r. nadal istniały przesłanki do pobierania określonych świadczeń w tych samych wysokościach. Nie przedstawiając orzeczenia z dnia [...]r nie osiągnęła żadnej dodatkowej korzyści majątkowej, dlatego nie można uznać, że działała w złej wierze. Skarżąca podkreśliła również, że zaistniała sytuacja miała miejsce podczas trwania pandemii COVID-19, a szereg decyzji zmieniających, nowe akty ustawodawcze wprowadziły chaos i dezorientację z jej strony. W tym czasie także znacznie utrudniony i ograniczony był kontakt z Miejskim Ośrodkiem Pomocy Społecznej w S.. Nowo wprowadzone przepisy stwarzały problem w interpretacji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. W toku postępowania do sprawy zgłosił się pełnomocnik skarżącej będący radcą prawnym. W piśmie procesowym z dnia 16 marca 2024 r. zarzucił uchybienie prawu materialnemu i procesowemu w zakresie uzasadniającym zastosowanie w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 - dalej w skrócie p.p.s.a). Wniósł zatem o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Argumentując pełnomocnik ten wskazał, że orzekając zgodnie z prawem o powinności zwrotu świadczenia rodzinnego, uznanego za nienależne, organ administracji winien koniecznie rozpoznać i wykazać stronie postępowania także przesłankę zastrzeżoną normą art. 30 ust. 2 pkt 1 in fine u.ś.r. czego ani organ I instancji, ani Kolegium w sprawie tej procedujący nie dokonali. Organ I instancji w swoich decyzjach odwołał się bowiem do ogólnikowego odniesienia do powinności zastrzeżonej normą art. 25 u.ś.r. a czemu niepodobna przypisać skonkretyzowanego rozstrzygnięcia fundamentalnej kwestii pouczenia, wymaganego zastrzeżeniem art. 30 ust. 2 pkt 1 in fine u.ś.r. Z powinności tej, w ocenie pełnomocnika skarżącej, nie wywiązał się także rzetelnie organ odwoławczy, pomimo takiego zarzutu w odwołaniu. Podkreślono, że dotychczasowym pouczeniom skierowanym do skarżącej nie można przypisać waloru sformułowanego i przedstawionego konkretnie dla niej jasnego pouczenia, z którego skarżąca miałaby mieć - zgodnie z zasadami racjonalności i doświadczenia życiowego - świadomość pobierania nienależnego świadczenia w realiach upływu okresu daty ważności orzeczenia o niepełnosprawności jej dziecka - przy czym i co tu znaczące - daty prolongowanej ustawowo w przyszłości w ramach działań zaradczych władzy państwowej, działających w warunkach chaosu globalnej pandemii wirusa COVID-19. Na rozprawie w dniu 19 września 2024 r. pełnomocnik skarżącej wniósł jak w skardze oraz w piśmie procesowym z dnia 16 marca 2024 r. Na poparcie argumentów powołał się na orzeczenia tutejszego Sądu, w szczególności na wyrok w sprawie o sygn. akt II SA/Gl 301/24. Dodał, że informacje o niepełnosprawności dziecka i wydanych w sprawie orzeczeniach dostępne były z urzędu organowi I instancji. Reasumując zarzucił naruszenie art. 30 ust 2 pkt 1 u.ś.r., a ponadto przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. Ponowił wniosek o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sądowoadministracyjna kontrola legalności działalności organów administracji publicznej odbywa się pod względem zgodności z prawem, z tym że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd uwzględnia skargę i uchyla decyzję administracyjną, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub inne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Przeprowadzone w oparciu o opisane wyżej kryteria badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i decyzji wydanej w pierwszej instancji wykazało, że naruszają one przepisy postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i finalnie prowadzić do błędnego zastosowania przepisów prawa materialnego. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. skutkuje to koniecznością uchylenia decyzji organów obydwu instancji. Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Kolegium utrzymująca w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta S. z dnia 5 października 2023 r. r., nr [...], którą uznano, że kwoty wypłacone skarżącej za okres od 1 maja do 31 sierpnia 2023 r. w łącznej wysokości 863,36 zł z tytułu opieki nad synem były nienależnie pobranymi świadczeniami rodzinnymi. Jednocześnie zobowiązano skarżącą do zwrotu powyższych świadczeń rodzinnych ustalonych tą decyzją wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się z kolei do oceny, czy organy administracji publicznej prawidłowo uznały, że kwoty opisane w sentencji zaskarżonej decyzji są nienależnie pobranymi świadczeniami w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. Przypomnieć zatem wymaga, że zgodnie z treścią art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Określona w art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. podstawa uznania świadczenia za nienależnie pobrane wymaga łącznego wystąpienia następujących przesłanek: 1) zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie ich wypłaty w całości lub w części; 2) mimo wystąpienia tych okoliczności świadczenie rodzinne zostało wypłacone; 3) osoba pobierająca świadczenie rodzinne była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Ustawodawca wymaga, by osoba pobierająca świadczenie miała świadomość, że czyni to w sposób nieuprawniony, a więc ma świadomość obowiązku powstrzymania się od odebrania wypłaty nienależnego świadczenia [zob. P. Rączka (red.), Świadczenia rodzinne. Komentarz, Lex el. 2021]. Przywołana regulacja ma zastosowanie wyłącznie w przypadku stwierdzenia, że świadczenie jest świadczeniem nienależnie pobranym, co w doktrynie, jak i orzecznictwie odróżnia się od świadczeń nienależnych. Obowiązek zwrotu nienależnie pobranego świadczenia obciąża zatem tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że mu się ono nie należy. Dla prawidłowego ustalenia istnienia obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia decydujące znaczenie ma zatem świadomość osoby pobierającej świadczenie. Z tego względu istotne pozostaje dochowanie obowiązku poinformowania świadczeniobiorcy o okolicznościach mających wpływ na prawo do świadczenia, a następnie ustalenie, czy nieuprawnione pobranie świadczenia nastąpiło z "winy" strony i w konsekwencji, że świadczenie to miało charakter nienależnego (zob. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2022 r. sygn. akt I OSK 1392/21, Lex nr 33422757). Odnosząc tę regulację do stanu faktycznego sprawy wskazać należy, że prawo do zasiłku pielęgnacyjnego zostało przyznane skarżącej decyzją organu I instancji z dnia 31 lipca 2020 r. nr [...] w 1 czerwca 2020 r. do 30 czerwca 2021 r., tj. do końca ważności orzeczenia o niepełnosprawności syna z dnia [...] r. nr [...]. Następnie, w związku z wydłużeniem ważności ww. orzeczenia o niepełnosprawności na podstawie art. 15h ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (dalej ustawa o COVID-19), decyzją z dnia 14 lipca 2021r., nr [...] przedłużono prawo do zasiłku pielęgnacyjnego w okresie od 1 czerwca 2020 r. do upływu 60 dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Okolicznością bezsporną w sprawie jest, że w dniu [...] r. Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w S. ponownie zakwalifikował syna do osób niepełnosprawnych (orzeczenie nr [...]). Dokonując z kolei analizy zastosowanego w sprawie pouczenia, zawartego w decyzji organu I instancji wydanej na podstawie art. 15h ustawy COVID-19, stwierdzić należy, że skarżąca została pouczona o konieczności poinformowania organu o wydaniu nowego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Orzekające w sprawie organy obydwu instancji nie dostrzegły jednak, że tak nałożony na stronę obowiązek informacyjny nie zawierał pouczenia o utracie prawa do pobierania zasiłku. Zauważyć przyjdzie, że organ I instancji w powołanej decyzji wskazał na przepis art. 25 ust. 1 u.ś.r. jako źródło obowiązku informacyjnego. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku wystąpienia zmian w liczbie członków rodziny, uzyskania dochodu lub innych zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, w tym na wysokość otrzymywanych świadczeń, osoba, o której mowa w art. 23 ust. 1, jest obowiązana do niezwłocznego powiadomienia o tym organu właściwego wypłacającego świadczenia rodzinne. Z przepisu tego wynika zatem, że świadczeniobiorca ma obowiązek informowania organu m.in. o "innych zmianach", ale jedynie takich, które mają wpływ na prawo do świadczenia. Tymczasem nowe orzeczenie o niepełnosprawności syna skarżącej pozostaje bez wpływu na prawo do zasiłku pielęgnacyjnego, gdyż potwierdza jedynie, że nadal pozostaje niepełnosprawny, tym samym skarżąca spełnia przesłanki do przyznania tego świadczenia. Zauważyć wymaga natomiast, że dla oceny, czy został spełniony warunek pouczenia, o którym mowa w art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r., konieczne jest uwzględnienie celu tej regulacji prawnej. Wprowadzając powyższy warunek ustawodawca zmierzał do tego, aby obowiązek zwrotu świadczenia nienależnie pobranego ciążył wyłącznie na osobach, które pobierały dane świadczenie w sposób w pełni świadomy w tym znaczeniu, że zdawały sobie sprawę, iż świadczenie im nie przysługuje. W konsekwencji, pouczenie, o którym mowa w ww. przepisie ustawy o świadczeniach rodzinnych, to tylko takie pouczenie, które było sformułowane i przedstawione konkretnemu adresatowi w taki sposób, że zgodnie z zasadami racjonalności i doświadczenia życiowego, można przyjąć, iż ów adresat miał świadomość pobierania przez pewien czas nienależnego świadczenia rodzinnego Wymienione pouczenia, znajdujące się w wydanych decyzjach, nie uwzględniają w swej treści informacji dla skarżącej o utracie prawa do pobierania świadczenia w każdym przypadku uzyskania nowego orzeczenia o niepełnosprawności. Jest to o tyle istotne, że na gruncie niniejszej sprawy okoliczność wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności dla syna skarżącej pozostawała bez wpływu na prawo do pobieranego świadczenia, bowiem nowe orzeczenie potwierdzało jedynie, że syn nadal pozostaje osobą niepełnosprawną, a w konsekwencji spełnia przesłankę przyznania przedmiotowego świadczenia. W takiej sytuacji niezbędne było dokonanie przez organ oceny, czy zasadnie skarżąca mogła wnioskować, że wydanie nowego orzeczenia, którym nie zmieniono ustaleń w zakresie niepełnosprawności syna, nie stanowi zmiany mającej wpływ na prawo do pobieranego świadczenia, tym bardziej, że na powyższe wskazuje sama skarżąca zarówno w odwołaniu, jak i w skardze. Zdaniem Sądu nie można przyjąć, że skarżąca w niniejszej sprawie otrzymała jasną informację o skutkach, jakie niesie za sobą uzyskanie nowego orzeczenia o niepełnosprawności syna na prawo do zasiłku pielęgnacyjnego. Ponownie należy bowiem zauważyć, że w sentencji decyzji z dnia 14 lipca 2021 r. zakreślono czasookres na jaki przyznano prawo do zasiłku pielęgnacyjnego, tj. do upływu 60 dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności dla syna skarżącej. W treści uzasadnienia przywołano także art. 15h ust. 1 ustawy COVID. Natomiast pouczenie wskazuje na obowiązek niezwłocznego przekazania nowego orzeczenia o niepełnosprawności. W konsekwencji powyższego Sąd uznał, że organy orzekające w sprawie nie zbadały w sposób prawidłowy, czy w sprawie zachodziła sytuacja świadomego działania skarżącej stanowiąca następstwo prawidłowego pouczenia przez organ o skutkach zaniechania poinformowania organu o wydaniu nowego orzeczenia o niepełnosprawności. Organy nie rozważyły kwestii, czy w istocie skarżąca przedmiotowe świadczenie nienależnie pobrała. Organy orzekające w sprawie nie odniosły się do kwestii oceny świadomości co do konsekwencji związanych z zaniechaniem poinformowania organu o wydaniu nowego orzeczenia o niepełnosprawności, nie zwróciły uwagi na zawarte w decyzjach pouczenia, ani też nie oceniły, czy nieuprawnione pobranie świadczenia nastąpiło z winy skarżącej i w rezultacie, czy świadczenie to miało charakter nienależnego. Niezależnie od powyższego należy podkreślić szczególną sytuację skarżącej. Pobierała ona świadczenia ze względu na niepełnosprawność syna. Szczególne rozwiązania przewidziane 15h ustawy o COVID-19 ułatwiły opiekunom osób niepełnosprawnym oraz organom administracji funkcjonowanie w czasie pandemii. Jednakże nie można abstrahować od celu regulacji ustawy o pomocy społecznej. Syn skarżącej był i nadal jest osobą niepełnosprawną, a zatem – na co słusznie zwróciła uwagę skarżąca - w jej sytuacji faktycznej i prawnej nie zmieniło się nic. Trudno jest wobec tego podzielić stanowisko, że brak przedłożenia nowego orzeczenia o niepełnosprawności (która nadal u syna skarżącej występuje) może skutkować tak negatywnymi następstwami (finansowymi) po stronie rodzica. Rozwiązanie takie należy uznać za sprzeczne z zasadą sprawiedliwości społecznej wyrażonej w Konstytucji RP. W świetle powyższego, Sąd stwierdził, że organy dopuściły się naruszenia wyrażonej w art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie: t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572 – dalej w skrócie k.p.a.) zasady prawdy obiektywnej, to z kolei spowodowało naruszenie art. 80 k.p.a. Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zatem zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania w punkcie 2 wyroku Sąd orzekł na zasadzie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. Koszty te obejmowały koszty zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł. Rozpoznając ponownie sprawę, organ przeprowadzi postępowanie we wskazanym kierunku, w oparciu o dokonaną przez Sąd wykładnią art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. ustali, czy pobrany zasiłek w przedmiotowym okresie nosi znamiona nienależnie pobranego świadczenia w rozumieniu omawianej regulacji, względnie rozważy umorzenie postępowania w tym przedmiocie, uzasadniając swoje stanowisko stosownie do treści art. 107 § 3 k.p.a.