II SA/Gl 1698/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda,, Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Protokolant Izabela Maj-Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2014 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w Katowicach Jolanty Kornakiewicz sprawy ze skargi L.S. (S.) na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Przedmiotem postępowania prowadzonego w niniejszej sprawie przed organami nadzoru budowlanego jest budynek magazynowy (oznaczony na szkicu załączonym do decyzji organu pierwszej instancji jako obiekt nr 1) zlokalizowany w K. przy ul. [...], stanowiący własność obecnie skarżącego L. S. Po przeprowadzeniu postępowania w tym przedmiocie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...]r., nr [...], nakazał "A" rozbiórkę przedmiotowego budynku magazynowego. Od tej decyzji (oraz trzech innych, także przewidujących obowiązek rozbiórki poszczególnych obiektów na tej samej działce) skarżący wniósł odwołanie, po rozpoznaniu którego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji uznając ją za zgodną z prawem. Na skutek skargi wniesionej na tę decyzję przez skarżącego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach prawomocnym wyrokiem z dnia 22 października 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 465/08, uchylił zarówno zaskarżoną wówczas decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...]r. oraz postanowienie tegoż organu z dnia [...]r. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że za naruszające prawo uznać należało zaadresowanie przez organ pierwszej instancji zarówno postanowienia z dnia [...]r. jak też decyzji z dnia [...]r. do "A", nie zaś do prowadzącego działalność gospodarczą L. S. Sąd wskazał ponadto, że postanowienie z dnia [...]r. obligowało do przedłożenia m.in. ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy. Wymóg przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu odnosić się może jedynie do terenów nie objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (czego organ nie wyjaśnił), a nadto zawarty w art. 48 wymóg ostateczności decyzji już w dniu wszczęcia postępowania, Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 20 grudnia 2007 r. sygn. akt P 37/06 (Dz. U. Nr 247, poz. 1844) uznał za niezgodny z ustawą zasadniczą. W tej sytuacji decyzja organu pierwszej instancji naruszała przepisy postępowania administracyjnego, czego nie zauważył organ odwoławczy. Sąd w żadnej mierze nie podzielił natomiast zawartych w skardze ocen skarżącego, iż w rzeczywistości budynek został jedynie zmodernizowany albowiem w obecnych rozmiarach istniał już w przeszłości. Jednoznacznie przeczyło temu złożone na rozprawie w dniu 22 października 2008 r. oświadczenie skarżącego, iż w akcie notarialnym kupna nieruchomości obiekt był wprawdzie jako budynek z cegły wyszczególniony, jednak 12 lat temu został wyburzony. Rozpoznając sprawę ponownie, po omówionym wyżej wyroku tut. Sądu, organ pierwszej instancji przeprowadził analizę zdjęć z portali internetowych Zumi oraz Google, w wyniku której ustalił, że przedmiotowy obiekt magazynowy wybudowano między [...] a [...] rokiem. Postanowieniem z dnia [...]r. wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie: Dz.U. z 2013 r., poz. 1409), organ pierwszej instancji nakazał skarżącemu przedłożenie do dnia [...]r. zaświadczenia o zgodności przedmiotowego obiektu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy w przypadku braku tego planu; 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W dalszym toku postępowania skarżący zwrócił się o przeprowadzenie dowodów z map obrazujących stan posesji w latach 80-tych ubiegłego wieku, w szczególności z map wojskowych. Z kolei pismem z dnia [...]r. skarżący zwrócił się do organu pierwszej instancji o prolongatę terminu do złożenia dokumentów określonych postanowieniem z dnia [...]r. Do wniosku tego organ przychylił się wyznaczając nowy termin do dnia [...]r. Organ czynił także starania w celu pozyskania wnioskowanych przez skarżącego map z archiwów wojskowych. Decyzją z dnia [...]r. organ pierwszej instancji nakazał skarżącemu rozbiórkę przedmiotowego obiektu z uwagi na nieprzedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów wymienionych w postanowieniu z dnia [...]r. Na skutek wniesionego od tej decyzji odwołania Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego, decyzją z dnia [...]r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ pierwszej instancji uzupełnił materiał dowodowy o pozyskane z Wydziału Geodezji Urzędu Miasta w K. ortofotomapy obejmujące przedmiotowy teren w latach [...],[...] i [...]. Na podstawie tych map organ ustalił, że obiekt nr 1 widnieje na ortofotomapie z roku [...]. Nie występuje natomiast na ortofotomapie z [...] roku. Stąd wniosek, iż został wybudowany po roku [...] a przed rokiem [...]. Decyzją z dnia [...]r., nr [...], organ pierwszej instancji ponownie nakazał skarżącemu rozbiórkę przedmiotowego obiektu z uwagi na brak przedłożenia dokumentów określonych w postanowieniu z dnia [...]r. (art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego). W odwołaniu od tej decyzji skarżący wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Rozpoznając to odwołanie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że analiza materiału dowodowego w sposób nie budzący wątpliwości pozwala stwierdzić, iż do wybudowania przedmiotowego obiektu doszło pod rządami obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Obiekt ten został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zasadnie zatem zastosowano procedurę przewidzianą w art. 48 Prawa budowlanego. Brak przedłożenia przez skarżącego dokumentów umożliwiających ewentualną legalizację przedmiotowej samowoli musiał skutkować nakazem rozbiórki po myśli art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy ustosunkował się też do pozostałych zarzutów i argumentów odwołania, w tym do podniesionych w nim aspektów społecznych. Organ odwoławczy zauważył, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w zakresie doręczeń albowiem organ pierwszej instancji doręczył swoją decyzję bezpośrednio stronie, podczas gdy w dacie wydania tej decyzji strona działała przez ustanowionego pełnomocnika. Organ odwoławczy uznał jednak to uchybienie za nieistotne z uwagi na okoliczność, że pełnomocnik skutecznie wniósł odwołanie w ustawowym terminie. W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucił naruszenie art. 7 k.p.a. przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności niezbędnych do zbadania sprawy, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie w sposób wyczerpujący postępowania dowodowego, art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej oceny zgromadzonych dowodów, a także art. 10 k.p.a. polegające na uniemożliwieniu pełnomocnikowi skarżącego czynnego udziału w sprawie poprzez niepowiadomienie o zgromadzeniu materiału dowodowego oraz niedoręczenie decyzji z dnia [...]r. Zarzucono ponadto błędne i nieuzasadnione przyjęcie, że objęty przedmiotowym postępowaniem budynek został wybudowany w latach [...] mimo, że nie pozwala na to zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W toku postępowania sądowoadministracyjnego, pismem z dnia [...]r., swój udział w tym postępowaniu zgłosiła Prokurator Prokuratury Apelacyjnej w Katowicach. Na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2014 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał wnioski i wywody skargi. Oświadczył, że nie ma podstaw do kwestionowania stanów faktycznych wynikających ze znajdujących się w aktach ortofotomap. Z kolei obecna na rozprawie Prokurator wskazała, że brak jest podstaw do kwestionowania zaskarżonej decyzji. Stwierdziła, że skarżący w toku postępowania nie przedstawił jakichkolwiek dowodów podważających twierdzenia organów. W obrocie prawnym nadal pozostaje postanowienie z dnia [...]r., które do daty wydania zaskarżonej decyzji nie zostało wykonane. Wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja odpowiada prawu. Na wstępie zwrócić przyjdzie uwagę, że sprawa przedmiotowego obiektu jest już po raz drugi rozpoznawana przez tut. Sąd. Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Rozpoznając zatem ponownie sprawę Sąd jest związany ustaleniami zawartymi w wyroku z dnia 22 października 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 465/08. Sąd dokonując kontroli zaskarżonego aktu ocenia też, czy organy administracji w ponownie prowadzonym postępowaniu zastosowały się do oceny prawnej i wskazań zawartych w tym wyroku. Dokonując kontroli pod tym kątem stwierdzić należy, że organy uczyniły zadość tym wymaganiom. Zgodnie z wytycznymi Sądu prawidłowo została oznaczona strona postępowania jako osoba fizyczna. Prawidłowo też przeprowadzone zostało postępowanie wyjaśniające i dowodowe w zakresie ustalenia daty samowoli. Zauważone przez Sąd w wyroku z dnia 22 października 2008 r. naruszenia przepisów postępowania w zakresie uzasadnienia zaskarżonych rozstrzygnięć również zostały wzięte pod uwagę i w obecnie kontrolowanych rozstrzygnięciach naruszeń tych nie sposób stwierdzić. Wskazać wypadnie, że we wspomnianym wyroku Sąd przesądził zakres robót budowlanych podlegających ocenie organów. Stwierdził bowiem, że roboty te nie mogły polegać na modernizacji istniejącego budynku, gdyż budynek wobec wcześniejszego jego rozebrania, nie istniał. W tej sytuacji w ponownie prowadzonym postępowaniu do wyjaśnienia pozostawała kwestia okresu realizacji przedmiotowej inwestycji. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwolił na ustalenie, że do realizacji obiektu doszło w okresie pomiędzy rokiem [...] a [...]. Ustaleń tych dokonano na podstawie wiarygodnych, bo pochodzących od właściwego organu, ortofotomap. Ustalony na ich podstawie stan faktyczny potwierdza wcześniejsze ustalenia poczynione przez organ pierwszej instancji na podstawie map dostępnych na portalach internetowych. Wbrew stanowisku organu odwoławczego zawartym w uzasadnieniu decyzji z dnia [...]r., informacje pochodzące z ogólnie dostępnych źródeł, w tym z Internetu, również mogą stanowić materiał dowodowy. Materiał ten podlega ocenie tak, jak i inne dowody zgromadzone w sprawie. Zgodnie bowiem z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Zgromadzony w ten sposób materiał, potwierdzony w toku postępowania materiałem pochodzącym z Wydziału Geodezji Urzędu Miasta w K. podlegał swobodnej ocenie na zasadzie art. 80 k.p.a. W ocenie Sądu organy na podstawie tych dowodów wyciągnęły prawidłowe wnioski co do okresu powstania samowoli budowlanej, a tym samym co do reżimu prawnego znajdującego zastosowanie w niniejszej sprawie. Nie bez znaczenia dla oceny zgromadzonych w sprawie dowodów pozostaje stanowisko samego skarżącego prezentowane tak w toku postępowania administracyjnego, jak i sądowoadministracyjnego. Skarżący kwestionując prawidłowość ustaleń organów w tym zakresie nie wskazał na żadnym etapie postępowania, w jakiej innej dacie miałaby nastąpić budowa przedmiotowego obiektu. Nie wskazał też na żadne inne, konkurencyjne dowody, które mogłyby podważyć dokonane przez organy ustalenia. Stany faktyczne wynikające z ortofotomap zostały przyznane przez pełnomocnika skarżącego na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2014 r. Z kolei w toku postępowania, po wydaniu przez organ pierwszej instancji postanowienia z dnia [...]r. skarżący również nie kwestionował nałożonych tym postanowieniem obowiązków i zastosowanej podstawy prawnej, a jedynie zwrócił się do organu o prolongatę terminu wykonania tych obowiązków. Wszystkie wyżej powołane okoliczności świadczą w ocenie Sądu o prawidłowym przebiegu postępowania administracyjnego, o wszechstronnym wyjaśnieniu sprawy, a co za tym idzie o prawidłowo zastosowanej przez organy podstawie prawnej przy wydawaniu kontrolowanych rozstrzygnięć. Nie zasługują tym samym na uwzględnienie zarzuty skarżącego w zakresie naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Nie zasługuje też na uwzględnienie zarzut błędnego i nieuzasadnionego przyjęcia przez organy okresu, w którym wybudowany został przedmiotowy obiekt. Rozbieżności, na jakie wskazuje skarżący w ustalonych okresach budowy, które pojawiły się w toku postępowania nie miały wpływu na wynik sprawy. Każdy bowiem ze wskazywanych przez organy okresów skutkował zastosowaniem ustawy z 1994 r. Ponadto, w ocenie Sądu, rozbieżności te były następstwem gromadzenia kolejnych dowodów w sprawie, które umożliwiły sprecyzowanie tego okresu na kolejnych etapach postępowania. Konsekwencją tak ustalonych okoliczności była konieczność procedowania przez organy nadzoru budowlanego w oparciu o przepis art. 48 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę (ust. 1). Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych (ust. 2). W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2 (ust. 3). W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 (ust. 4). Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (ust. 5). Konsekwencją takiego unormowania, w ustalonym w niniejszej sprawie stanie faktycznym, było wydanie przez organ pierwszej instancji postanowienia z dnia [...]r. w oparciu o art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. W postanowieniu tym określony został termin wykonania przez skarżącego nałożonych obowiązków. Termin ten został przedłużony na wniosek skarżącego do dnia [...]r. Zgodnie z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego bezskuteczny upływ tego terminu obligował organ nadzoru budowlanego do wydania nakazu rozbiórki w trybie art. 48 ust. 1 tej ustawy. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. w związku z doręczeniem decyzji pierwszoinstancyjnej bezpośrednio stronie, a nie jej pełnomocnikowi, to wskazać przyjdzie, że zarzut ten został nieprawidłowo sformułowany. Uchybienie, jakiego dopuścił się w tym zakresie organ pierwszej instancji stanowi bowiem o naruszeniu art. 40 § 2 k.p.a., nie zaś art. 10. Błędne sformułowanie zarzutu przed sądem administracyjnym pierwszej instancji nie stoi jednak na przeszkodzie jego rozpoznaniu. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd nie jest związany wnioskami ani zarzutami skargi oraz powołana w niej podstawą prawną. Oceniając zatem nieprawidłowe doręczenie decyzji w świetle art. 40 § 2 k.p.a. wskazać przyjdzie, że przepis ten ma na celu ochronę interesów strony reprezentowanej w postępowaniu administracyjnym przez pełnomocnika. Naruszenie tego przepisu miałoby wpływ na wynik sprawy jedynie wówczas, gdyby strona poniosła z tego tytułu ujemne konsekwencje, polegające w szczególności na pozbawieniu lub ograniczeniu jej praw w postępowaniu. Tymczasem w kontrolowanej sprawie, pomimo nieprawidłowego doręczenia decyzji przez organ pierwszej instancji, pełnomocnik skarżącego wniósł od niej odwołanie w przepisanym prawem terminie. Nie wskazywał przy tym na jakiekolwiek trudności bądź ograniczenia. Stąd też uznać należy, że naruszenie przepisów w tym zakresie nie miało wpływu na wynik sprawy. Nie jest również zasadny zarzut braku powiadomienia pełnomocnika skarżącego o zgromadzeniu materiału dowodowego. Zarówno strona, jak i jej pełnomocnik byli informowani na każdym etapie postępowania o dokonywanych przez organ czynnościach i podejmowanych rozstrzygnięciach. Czas, w którym toczyło się postępowanie po wyroku z dnia 22 października 2008 r. (blisko 5 lat) był aż nadto długi, aby szczegółowo zapoznać się ze zgromadzonym w sprawie materiałem. Zresztą akta sprawy potwierdzają, że zarówno skarżący jak i jego pełnomocnik czynnie w tym postępowaniu uczestniczyli. Z kolei brak zawiadomienia stron postępowania przez organ odwoławczy o możliwości zapoznania się z aktami przed wydaniem decyzji, w sytuacji kiedy organ ten nie prowadził dodatkowego postępowania dowodowego ani wyjaśniającego, nie stanowi o naruszeniu art. 10 § 1 k.p.a. Z urzędu jeszcze wypadnie zwrócić uwagę, że organy prowadząc postępowanie dopuściły się naruszenia przepisów o terminach załatwienia spraw (art. 35 i nast. k.p.a.). W szczególności rażąco te terminy naruszył organ odwoławczy rozpatrując odwołanie skarżącego od decyzji z dnia [...]r. (ponad 3 lata). Nie jest to jednak uchybienie, które w niniejszej sprawie powodować by mogło uchylenie kontrolowanej decyzji. Z jednej bowiem strony przewlekłość postępowania mogła leżeć w interesie skarżącego, o czym świadczy brak zarzutów w tym zakresie, z drugiej zaś strony samo naruszenie art. 35 i nast. k.p.a. nie miało w niniejszej sprawie wpływu na jej wynik. Mając wszystko powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.