II SA/Gl 17/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka, , Sędzia WSA Krzysztof Nowak (spr.), Sędzia WSA Artur Żurawik, , Protokolant Referent Stażysta Weronika Siedlaczek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2024 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 10 listopada 2023 r. nr SKO-PSŚ/41.5/3204/2023/22809 w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia 5 października 2023 r., znak [...] 2. umarza postępowanie administracyjne w sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej "Kolegium" lub "organ odwoławczy") decyzją z dnia 10 listopada 2023 r., nr SKO-PSŚ/41.5/3204/2023/22809 uchyliło decyzję Prezydenta Miasta S. (dalej: "Prezydent Miasta" lub "organ pierwszej instancji") z dnia 5 października 2023 r., nr [...] w całości i orzekło, że kwoty wypłacone za okres od 1 września 2022 r. do 31 sierpnia 2023 r. w wysokości 2.590,08 zł A. W. (dalej: "strona" lub "skarżąca") były nienależnie pobranymi świadczeniami rodzinnymi. Przedmiotowa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia 5 lutego 2019 r. nr [...] organ I instancji przyznał stronie prawo do zasiłku pielęgnacyjnego dla M. W. w okresie od 1 grudnia 2018 r. do 31 października 2019 r. w kwocie 184,42 zł i w okresie od 1 listopada 2019 r., do 31 stycznia 2021 r. w kwocie 215,84 zł miesięcznie. Następnie decyzją z dnia 15 lutego 2021 r. nr [...] uchylił prawo do zasiłku pielęgnacyjnego dla córki strony w okresie od 1 listopada 2019 r. do 31 stycznia 2021 r. i przyznał jej prawo do zasiłku pielęgnacyjnego od 1 listopada 2019 r., do 60. dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. W dniu 5 września 2023 r. organ pierwszej instancji zawiadomił stronę, że zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego. Jak ustalił organ I instancji, Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w S. orzeczeniem z dnia [...] r., nr [...] wydał orzeczenie o niepełnosprawności małoletniej córki strony. Uprzednie orzeczenie z dnia [...] r. o zaliczeniu do osób niepełnosprawnych córki strony zostało wydane do 31 stycznia 2021 r. W konsekwencji takiego ustalenia organ I instancji uznał, że zasiłek pielęgnacyjny wypłacony za okres od 1 czerwca 2022 r. do 31 sierpnia 2023 r. w łącznej wysokości 3.237,60 zł jest świadczeniem nienależnie pobranym na podstawie art. 30 ust. 2 pkt. 1 z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 390 ze zm.) – dalej: "u.ś.r.". W ocenie organu I instancji zgodnie z art. 15h ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U z 2020 r., poz. 374 ze zm.) – dalej: "ustawa COVID-19", poprzednie orzeczenie o niepełnosprawności małoletniej córki strony zachowało ważność do dnia wydania nowego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności tj. [...] r., a strona była pouczona o braku prawa do jego pobierania. Strona odwołała się od tej decyzji do kolegium, które przywołaną na wstępie decyzją uchyliło zaskarżona decyzję i orzekając reformatoryjnie wskazało za jaki okres i w jakiej wysokości pobrane przez stronę zasiłki pielęgnacyjne były nienależnie pobranymi świadczeniami rodzinnymi. W uzasadnieniu decyzji Kolegium przedstawiło dotychczasowy przebieg postępowania i ustalony przez organ I instancji stan faktyczny sprawy oraz przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie. W wyniku oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego Kolegium uznało, że organ I instancji błędnie określił okres za jaki powstał nienależnie pobrany zasiłek pielęgnacyjny przyjmując, iż jest to okres od 1 czerwca 2022 r. do 31 sierpnia 2023 r., a winien być to okres od 1 września 2022 r. do 31 sierpnia 2023 r., gdyż podstawą orzekania w tym zakresie jest data wydania orzeczenia przez Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie Śląskim tj. [...] r. W pozostałym zakresie tj. uznania, że w sprawie zaistniała przesłanka (art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r.) do uznania, że strona pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji. Skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach działając samodzielnie. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji: - błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na braku ustalenia w sposób prawidłowy przyczyn braku realizacji obowiązku przekazywania informacji przez właściwe organy administracji, - naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 w zw. z art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.) – dalej: "k.p.a.", poprzez brak poinformowania skarżącej o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i brak wszechstronnego rozpoznania sprawy, - naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 16 w związku z art. 30 u.ś.r., poprzez przyjęcie, iż świadczenie pobrane w terminach wskazanych w zaskarżonej decyzji jest świadczeniem nienależnie pobranym, przy braku przesłanki subiektywnej, czyli świadomości adresata przedmiotowego świadczenia o braku przysługiwania przedmiotowego świadczenia. Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji a ponadto o rozpoznanie sprawy na rozprawie i odstąpienie od obciążania jej kosztami postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zgłoszonych zarzutów i wniosków. Podstawową kwestią mająca w ocenie skarżącej znaczenie sprawie jest kwestia świadomości osoby pobierającej świadczenie, że te jej się nie należy. W odpowiedzi na skargę, Kolegium podtrzymało swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej "p.p.s.a.", w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami skargi, w związku z czym zarzuty podniesione w jej treści nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd. Przedmiotem niniejszego postępowania jest ocena zgodności z prawem decyzji Kolegium z dnia z dnia 10 listopada 2023 r. Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia są przepisy u.ś.r. Zgodnie z art. 16 u.ś.r.: 1. Zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. 2. Zasiłek pielęgnacyjny przysługuje: 1) niepełnosprawnemu dziecku; 2) osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16. roku życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) osobie, która ukończyła 75 lat. 3. Zasiłek pielęgnacyjny przysługuje także osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16. roku życia legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jeżeli niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21. roku życia. 4. Zasiłek pielęgnacyjny przysługuje w wysokości 215,84 zł 18 miesięcznie. (...) Jak stanowi art. 30 ust.2 u.ś.r. za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się: 1) świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania; 1a) świadczenia rodzinne wypłacone w związku z zastosowaniem przepisów o utracie i uzyskaniu dochodu - po ustaleniu, że wystąpiły okoliczności, o których mowa w art. 5 ust. 4c; 2) świadczenia rodzinne przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia; 3) świadczenia rodzinne wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 23a ust. 5, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne; 4) świadczenia rodzinne przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenie rodzinne przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego; 5) świadczenia rodzinne wypłacone osobie innej niż osoba, która została wskazana w decyzji przyznającej świadczenia rodzinne, z przyczyn niezależnych od organu, który wydał tę decyzję. Kluczową jednak kwestią dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy jest wykładnia przepisów ustawy COVID-19 w tym przede wszystkim art. 15h tej ustawy. Działając na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd w składzie orzekającym uznał, że skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie odpowiadają prawu. W sprawie jest bezsporne, że okres pobierania przez skarżącą zasiłku pielęgnacyjnego, jak i jego zakończenie zbiegły się z wybuchem pandemii wirusa SARS-CoV-2. Orzeczenie o niepełnosprawności córki skarżącej z dnia 8 stycznia 2019 r. zostało wydane do dnia 31 stycznia 2021 r. Ponieważ w tym czasie działalność wszystkich podmiotów i organów władzy publicznej oraz całego społeczeństwa wymagały przyjęcia odmiennego trybu działania, wszystkie czynności podejmowane przez te podmioty były podejmowane z uwzględnieniem restrykcji związanych ze stanem pandemii. W związku z tym przyjęto ustawę COVID-19, która miała i ma na celu reagowanie na ziszczenie się okoliczności, które w stanie przed pandemią wiązałyby się z wystąpieniem określonych skutków prawnych. Jednym z tych rozwiązań było wydłużenie okresu obowiązywania orzeczeń o stopniu niepełnosprawności osób dotkniętych różnymi schorzeniami, które uregulowano w art. 15h ust. 2 pkt 1 ustawy COVID-19. Powołany przepis stanowi: "Z przyczyn związanych z przeciwdziałaniem COVID-19, orzeczenie o niepełnosprawności albo orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, wydane na czas określony na podstawie ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, którego ważność upływa w terminie od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, zachowuje ważność do upływu 60. dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności". Sposób sformułowania zacytowanego przepisu dostarcza istotnych wątpliwości, co prowadzi do błędów w procesie jego wykładni. Powołany przepis należy rozumieć następująco. Jeżeli orzeczenie o niepełnosprawności albo orzeczenie o stopniu niepełnosprawności wygasa w okresie trwania pandemii wirusa SARS-CoV-2, ulega ono, z mocy prawa, przedłużeniu do 60. dnia licząc od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, ale nie dłużej niż do momentu wydania nowego orzeczenia. Okres, na jaki ustawodawca przedłużył ważność terminowego orzeczenia, a więc 60 dni tudzież data wydania nowego orzeczenia dotyczy sytuacji, w której odwołano stan zagrożenia epidemicznego lub stanu pandemii. Ponieważ stan epidemii został odwołany w Polsce w dniu 1 lipca 2023 r. od tego dnia zaczął płynąć 60-dniowy termin przedłużenia ważności wydanych wcześniej czasowych orzeczeń o niepełnosprawności. Oznacza to, że orzeczenie o niepełnosprawności wydane na rzecz córki skarżącej z dnia [...] r. było nadal orzeczeniem ważnym tj. nie wygasło ono, pomimo wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności PZON w S. z dnia [...] r. i jego zmiany orzeczeniem WZON z [...] r. Przedstawione wykładnia art. 15h ust. 2 pkt 1 ustawy COVID-19 wiąże się nie tylko z brzmieniem tego przepisu, ale także celem, jaki przyświecał ustawodawcy. W ocenie Sądu z uwagi na zagrożenie epidemiczne wirusem SARS-CoV-2 ustawodawca "odłożył" w czasie wygaśnięcie omawianego uprawnienia do momentu zakończenia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego. Wydłużenie termin zakończenia obowiązywania orzeczenia do 60 dni, pozwala uprawnionym dać szansę do zachowania ciągłości pobieranego świadczenia w związku z czasowym ograniczeniem orzeczenia i wszcząć właściwe postępowanie w tej materii. Należy uznać, że dotyczy to również sytuacji, w której uprawnionemu uda się szybciej pozyskać orzeczenie o niepełnosprawności albo orzeczenie o stopniu niepełnosprawności. Zatem w ocenie Sądu to upływ 60. dnia albo szybsze uzyskanie nowego orzeczenia o niepełnosprawności kończy okres ważności orzeczenia wcześniejszego, który został wydłużony z mocy prawa (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 marca 2022 r. II SA/Po 461/21). Taka wykładnia art.15h ust. 2 pkt 1 ustawy COVID-19 pozwala na uniknięcie pułapki interpretacyjnej w jakiej znalazły się osoby pobierające świadczenia rodzinne w okresie trwania pandemii co do momentu w jakim powinny złożyć wniosek, aby nie utracić należnego im świadczenia z uwagi na realizowaną opiekę. Tym samym w ocenie Sądu nie ma i nie było podstaw do uznania, iż skarżąca pobrała nienależnie świadczenia pielęgnacyjne, który uzyskała na mocy decyzji z dnia 5 lutego 2019 r. przedłużonej następnie decyzją z dnia 5 lutego 2021 r. Zasiłek pielęgnacyjny pobierany przez stronę w okresie od 1 września 2022 r. do 31 sierpnia 2023 r. był niewątpliwie świadczeniem należnym, ponieważ stan zagrożenia epidemicznego został odwołany dopiero w dniu 1 lipca 2023 r. Konkludując Sąd zauważa, iż nie można zaakceptować sytuacji, w której skarżąca zostaje pozbawiona prawa do zasiłku pielęgnacyjnego tylko dlatego, że nie złożyła wniosku w terminie 3. miesięcy od daty uzyskania nowego orzeczenia o niepełnosprawności córki i pomimo nie odwołania stanu zagrożenia epidemicznego, w porównaniu z sytuacją, w której skarżąca pobierałaby legalnie zasiłek pielęgnacyjny na podstawie ważnego orzeczenia z dnia [...] r. gdyby nie wystąpiła w 2022 r. o wydanie takiego orzeczenia. Warty podkreślenia jest również fakt, że zasiłek pielęgnacyjny przysługuje zgodnie z cyt. wyżej art. 16 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. niepełnosprawnemu dziecku i służy częściowemu pokryciu, wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. W rozpatrywanej sprawie małoletnia córka skarżącej w okresie wskazanym w decyzji Kolegium była niewątpliwie dzieckiem niepełnosprawnym zarówno w świetle orzeczenia PZON z dnia [...] r. jak i orzeczenia WZON z [...] r. Ponadto sąd wskazuje, że zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą sądów administracyjnych dla uznania wypłaconego świadczenia za nienależnie pobrane, decydujące znaczenia ma nie tylko przesłanka obiektywna powodująca ustanie prawa do świadczenia, ale także świadomość i zamiar osoby pobierającej świadczenie, czy też świadome przedłużanie postępowania, wbrew treści art. 15h ust. 1 pkt 2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z COVID-19. Obowiązek zwrotu pobranego świadczenia obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze wiedząc, że mu się ono nie należy. Ocena świadomości osoby pobierającej świadczenia musi być dokonywana z uwzględnieniem wszystkich okoliczności danej sprawy, w tym czy zachowanie strony było ukierunkowane na niezgodne z prawem korzystanie ze środków publicznych (vide wyrok WSA w Białymstoku z dnia 18 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Bk 104/22, Lex 3339753). Sąd zauważa, że ten aspekt oceny działania skarżącej nie był przedmiotem rozważań orzekających w sprawie organów poza stwierdzeniami dotyczącymi pouczeń jakie znalazły się w decyzjach organu I instancji. Podsumowując, skoro w dniu wydania zaskarżonej decyzji nie upłynął jeszcze 60-dniowy termin na złożenie wniosku lub uzyskanie nowego orzeczenia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego, orzeczenie o niepełnosprawności wydane dla syna skarżącej w dniu 12 czerwca 2012 r. było z mocy prawa orzeczeniem ważnym. Na ten czas nie ziściła się żadna przesłanka, która wymagałaby od skarżącej informowania organu pierwszej instancji o jakiejkolwiek zmianie stanu rzeczy, o której mowa w art. 25 ust. 1 u.ś.r. Tym samym, nie ziściła się także żadna przesłanka uzasadniająca uznanie pobranego świadczenia rodzinnego za świadczenie nienależne (art. 30 ust. 2 u.ś.r.). To z kolei prowadzi do wniosku, że wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie będącym istotą postępowania przed tut. Sądem, również nie było zasadne. Dodatkowo Sąd zauważa także, że zgodnie z art. 6d ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (obecnie t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 44) utworzono Elektroniczny Krajowy System Monitoringu Orzekania o Niepełnosprawności, w którym przetwarza się dane dotyczące osób niepełnosprawnych. Z kolei według ust. 4a tego przepisu "Dane gromadzone w systemie udostępnia się, jeżeli stanowią one kryterium przyznania świadczenia albo ustawowe kryterium wydania dokumentu, następującym podmiotom: 1) organowi właściwemu, o którym mowa w art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (...), i wojewodzie - w celu weryfikacji danych dotyczących osób ubiegających się o świadczenia rodzinne, osób pobierających świadczenia rodzinne oraz członków ich rodzin (...)". Organ miał zatem (a przynajmniej powinien mieć) możliwość weryfikacji bazy orzeczeń o niepełnosprawności. Z drugiej strony zaniedbał, by weryfikację taką ponawiać i wypłacał kolejne transze. Należało zatem i tę okoliczność wziąć pod uwagę i ustalić, czy organ wypłacał kolejne transze ww. zasiłku, pomimo realnej, technicznej możliwości wglądu do informacji o wydaniu takiego orzeczenia o niepełnosprawności. Kwestia istnienia podstaw do wypłaty świadczeń różnego rodzaju powinna być brana przez organy pod uwagę także z urzędu. Powyższe dane w rejestrze są udostępniane m. in. w celu "weryfikacji danych" dotyczących osób "pobierających świadczenia". Istnieje więc obowiązek tego rodzaju kierowany przez ustawodawcę wobec administracji publicznej. Chodzi bowiem o wydatkowanie środków publicznych. Jeśli są możliwości techniczne konieczne jest weryfikowanie, czy nie odpadły przesłanki do wypłaty środków finansowych. Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania o zasadności skargi. Błędnie dokonana wykładnia przepisu art. 15h ust. 2 pkt 1 ustawy COVID-19 sprawiła, że niezasadnie stwierdzono nienależnie pobrane świadczenia rodzinne w postaci zasiłku pielęgnacyjnego za okres od 1 września 2022 r. do 31 sierpnia 2023 r. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji (pkt 1 sentencji wyroku). Sąd uznał, że skoro nie można było wszcząć i prowadzić postępowania administracyjnego w tym przedmiocie względem skarżącej, gdyż nie ziściła się żadna niezbędna do tego przesłanka, postępowanie administracyjne należało umorzyć w całości na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. w wyniku stwierdzenia, że zachodzą wskazane w art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.) - dalej "k.p.a.", przesłanki dla umorzenia tego postępowania (pkt 2 sentencji wyroku).