II SA/Gl 170/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 28 grudnia 2023 r. nr SKO.PSŚ/41.5/3616/2023/25093 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia 13 listopada 2023 r. nr [...]. Prezydent Miasta S. decyzją z dnia 13 listopada 2023 r., działając na podstawie art. 17 i art. 24 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (wówczas: Dz.U. z 2023 r. poz. 390; obecnie: Dz. U. z 2024 r. poz. 323), zwanej dalej u.ś.r., odmówił skarżącej M. K. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem A. N., legitymującym się wydanym na stałe orzeczeniem z dnia [...] lipca 2023 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności, z którego wynika, iż ustalony stopień datuje się od dnia [...] czerwca 2023 r., przy jednoczesnym braku możliwości ustalenia od kiedy istnieje ta niepełnosprawność. W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, że nie została spełniona przesłanka z art.17 ust. 1b u.ś.r., a ponadto nie znalazł podstaw do zastosowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt: K 38/13, gdyż choroba męża skarżącej powstała w listopadzie 2022 r., kiedy to przeszedł udar. Organ zaznaczył również, że z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, iż skarżąca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe wraz z córką i mężem, nad którym sprawuje osobistą opiekę. Wskazał, że skarżąca nie pracuje od 2018 r. i była zarejestrowana w powiatowym urzędzie pracy lecz z powodu towarzyszenia mężowi podczas wizyty u lekarza nie stawiła się w wyznaczonym terminie i została wyrejestrowana z PUP. Organ I instancji podkreślił przy tym, że skarżąca obecnie nie podejmuje zatrudnienia z powodu potrzeby sprawowania całodobowej opieki nad mężem, która polega na utrzymaniu higieny osobistej, pomocy w codziennej toalecie i ubieraniu się, przygotowaniu i podawaniu leków, posiłków, robieniu zakupów, zajmowaniu się domem, załatwianiu spraw urzędowych, pomocy podczas wizyt u lekarzy oraz na rehabilitacji. Stwierdził, że skarżąca robi mężowi zastrzyki z insuliny, w nocy pomaga zmienić pozycję ciała, a z uwagi na wysokie koszty utrzymania, skarżąca i jej mąż nie korzystają z wykwalifikowanej pomocy. Organ wskazał dalej, że szeroko rozumiane czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego nie mogą być uznane za czynności wymagające całodobowej dyspozycyjności, gdyż są to typowe czynności dnia codziennego, wykonywane również przez osoby, które na co dzień pracują zawodowo i wykonują je przed rozpoczęciem pracy i po jej zakończeniu. Organ zauważył też, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane tylko z tego powodu, że sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną wywołuje pewne ograniczenia życiowe, trudności organizacyjne, a opieka ta powinna być przy tym tak absorbująca, że podjęcie jakiejkolwiek aktywności zawodowej przez opiekuna musiałoby się odbyć ze szkodą dla niej. Organ wskazał, że ostatnie zatrudnienie skarżącej zakończyło się w 2018 r., wobec czego nie zachodzi przesłanka polegająca na braku bezpośredniego związku przyczynowego między rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaniem opieki. Ustalono także, że rodzice męża skarżącej nie żyją, ma on niepełnoletnią córkę, jest jedynakiem i nikt poza skarżąca nie może się nim opiekować. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie zarówno przepisu prawa materialnego, jak i szeregu przepisów prawa procesowego. Zaznaczyła, że do listopada 2022 r. aktywnie poszukiwała zatrudnienia. Wskazała również, że organ I instancji zaniechał ustalenia gdzie zamieszkuje córka męża skarżącej. Wniosła przy tym o uchylenie decyzji organu I instancji i przyznanie jej wnioskowanego świadczenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że okoliczność wieku powstania niepełnosprawności męża skarżącej pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie, albowiem Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, uznał, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie, ze względu na moment powstania niepełnosprawności, został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Tym niemniej, w ocenie Kolegium czynności opiekuńcze, jakie skarżąca wykonuje przy mężu, w tym towarzyszące temu wszystkie czynności związane z prowadzeniem domu i gospodarstwa domowego, nie uzasadniają przyznania jej wnioskowanego świadczenia, albowiem zakres tej opieki nie jest tego rodzaju, żeby wykluczał podjęcie przez skarżącą zatrudnienia choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. SKO wskazało, że system świadczeń rodzinnych został tak pomyślany, aby rekompensować utratę dochodów z powodu konieczności pielęgnacji członka rodziny wymuszającej rezygnację lub niepodejmowanie zatrudnienia. Wnioskujący musi zatem sprawować stałą opiekę nad osobą niepełnosprawną i być jej niezbędny w tak znacznym wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między obiema tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni związek przyczynowo - skutkowy. Kolegium podało, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest wynagrodzeniem za sprawowanie faktycznej opieki (do sprawowania której członkowie rodziny są zobowiązani na podstawie Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego), ale rekompensatą za utratę dochodów z powodu konieczności pielęgnacji członka rodziny wymuszającej rezygnację lub niepodejmowanie zatrudnienia. Organ odwoławczy skonkludował, że w przypadku skarżącej trudności organizacyjne w zakresie zapewnienia mężowi wymaganej opieki i ewentualnie pogodzenie tych obowiązków z wykonywaniem pracy zarobkowej przynajmniej na część etatu może wynikać z faktu, że skarżąca zakończyła swoje ostatnie zatrudnienie w 2018 r., podczas gdy jej mąż zachorował w listopadzie 2022 r., a zatem skarżąca nie pracowała na długo przed chorobą męża. W skardze na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła naruszenie: - art. 17 ust. 1b u.ś.r., poprzez jego błędną interpretację polegającą na zastosowaniu tego przepisu, mimo iż Trybunał Konstytucyjny uznał wskazany przepis za niezgodny z Konstytucją; - art. 8, art. 10, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a., które to normy prawa obligowały organ do prawidłowej oceny stanu faktycznego, prawidłowego zapewnienia stronie udziału w postępowaniu oraz adekwatnego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji oraz wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy poprzez nie ustalenie faktów mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Skarżąca wskazała również na sprzeczność istotnych ustaleń organu z treścią zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego poprzez uznanie, iż skoro zatrudnienie ustało w 2018 r. zachodzi przesłanka polegająca na braku bezpośredniego związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaniem opieki, na przyjęcie czego nie pozwala zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, a to fakt, iż do grudnia 2022 r., tj. do momentu po wystąpieniu u męża udaru skarżąca była osobą aktywnie poszukującą zatrudnienia, pozostającą zarejestrowaną w powiatowym urzędzie pracy. Wobec tak przedstawionych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu przedstawiła argumenty potwierdzające zasadność przedstawionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując przy tym swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie są zgodne z prawem. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 17 u.ś.r. Zgodnie z jego ust. 1 świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce albo ojcu (pkt 1), opiekunowi faktycznemu dziecka (pkt 2), osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (pkt 3), innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności (pkt 4) - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W tym miejscu zaznaczyć przyjdzie, że w orzecznictwie jasno już zostało przyjęte, że małżonkowie są wzajemnie wobec siebie zobowiązani do alimentacji w pierwszej kolejności. Jest to okoliczność pozostająca poza sporem w stanie faktycznym niniejszej sprawy. Nadto, organy administracji publicznej nie kwestionują tego, że skarżąca jest jedyną osobą, która może sprawować opiekę nad mężem, gdyż jego rodzice nie żyją, rodzeństwa nie posiada, a jego jedyna córka nie jest pełnoletnia. Zaznaczyć również trzeba, że organ I instancji w odniesieniu do negatywnych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wskazał na okoliczność wieku powstania niepełnosprawności męża skarżącej. Jednak również i ta kwestia wydaje się bezsporna w świetle uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jak i wyjaśnień organu odwoławczego zawartych w odpowiedzi na skargę. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, uznał bowiem, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie, ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Tym samym rozważania organu odwoławczego w tym zakresie ocenić należy jako prawidłowe. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi, w tym także argumentacji odwołania, wskazać należy, że o ile błędne ustalenia poczynione w ramach przeprowadzonego wywiadu środowiskowego dotyczące okoliczności, iż niepełnoletnia córka męża skarżącej z nimi nie zamieszkuje, co w ocenie Sądu jest bezsprzecznie potwierdzone w zgromadzonym w aktach administracyjnych sprawy oświadczeniem skarżącego, pozostaje bez wpływu na wynik sprawy, to kwestia aktywności zawodowej skarżącej stanowi element decydujący o przyczynach uwzględnienia skargi. Nie ulega wątpliwości, że skarżąca pozostawała w zatrudnieniu do czerwca 2018 r. Od tego czasu była osobą bezrobotną, zgodnie ze złożonymi oświadczeniami zarejestrowaną w powiatowym urzędzie pracy i poszukującą zatrudnienia do listopada 2022 r., kiedy to jej mąż doznał udaru. Z tego powodu organy obu instancji stwierdziły, że brak jest związku przyczynowo-skutkowego między rezygnacją przez skarżącą z zatrudnienia a rozpoczęciem sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem. Zakwestionowały również zakres tej opieki. W tym miejscu przypomnieć należy, że z ustaleń wywiadu środowiskowego wynika, że mąż skarżącej wymaga całodobowej opieki. W ocenie pracownika socjalnego świadczona przez skarżącą pomoc uniemożliwia jej podjęcie zatrudnienia, nawet w niepełnym wymiarze czasu pracy. Nie sposób przy tym pominąć, że wywiad środowiskowy jest jednym z podstawowych dowodów w postępowaniu o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Pominięcie względnie odmienna jego ocena wymaga podważenia wynikających z tego wywiadu faktów i wskazania dowodów przeciwnych. Wywiad środowiskowy jest szczególnym środkiem dowodowym mającym zastosowanie w postępowaniu w sprawach z zakresu pomocy społecznej, na który składa się szereg czynności organu wykonywanych przez pracownika socjalnego, takich jak m.in. przesłuchanie strony i jej rodziny pod rygorem odpowiedzialności karnej za udzielenie nieprawdziwych informacji, wykorzystanie istotnych dla sprawy dokumentów oraz przeprowadzenie własnych obserwacji w celu zweryfikowania informacji uzyskanych z innych źródeł dowodowych (art. 23 ust. 4aa u.ś.r. w zw. z art. 107 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej – Dz. U. z 2023 r., poz. 901). Oznacza to, iż tylko w wyjątkowych sytuacjach, gdy nie jest możliwe przeprowadzenie takiego wywiadu środowiskowego, dopuszczalne jest oparcie postępowania dowodowego na innych dowodach. Taka sytuacja jednak w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie zaistniała, gdyż ustalenia przeprowadzonego wywiadu są klarowne. W ocenie Sądu, skarżąca bierna zawodowo w poprzednich latach (tj. przed złożeniem wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego), wykazała, że nastąpił stan jej gotowości do zatrudnienia, a ona odstąpiła od podejmowania zatrudnienia właśnie z uwagi na opiekę nad bliską osobą niepełnosprawną. Nie można bowiem a priori wykluczyć, że u osoby biernej zawodowo nie dojdzie do takiej zmiany sytuacji w zakresie przyczyn i charakteru niepodejmowania zatrudnienia, która uzasadniałaby twierdzenie, że od określonej daty pojawiły się inne (niż występujące wcześniej) przyczyny rezygnacji z aktywności zawodowej. Takich rozważań w zaskarżonej decyzji całkowicie zabrakło. Nadto zauważyć także trzeba, że to czy, kiedy i z jakich powodów nie stawiła się na wyznaczony w urzędzie pracy termin pozostaje bez znaczenia dla niniejszej sprawy. W ocenie Sądu ze zgromadzonego w sprawie materiału wynika, że zakres sprawowanej przez skarżącą opieki nad mężem wyklucza jej zatrudnienie choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy i w konsekwencji przyjąć należy, że istnieje związek przyczyno-skutkowy między rezygnacją z zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki. Przypomnieć także przyjdzie, że opieka nad osobą niepełnosprawną, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie musi być sprawowana nieustannie przez całą dobę. Sposób jej sprawowania jest bowiem uzależniony od rodzaju schorzeń osoby wymagającej opieki i wskazań zawartych w orzeczeniu o niepełnosprawności. Przepis ten wymaga, aby opieka nad osobą niepełnosprawną legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności, sprawowana była zgodnie ze wskazaniami wynikającymi z tego orzeczenia, a zatem aby była to opieka długotrwała i stała. Warunku "stałej" opieki nie można przy tym rozumieć jako wykonywania opieki nieustannie i przez całą dobę, lecz ma to być stała w sensie trwałości, a ciągła w sensie rozciągłości w czasie. Dla przyjęcia, że opieka wyklucza możliwość zatrudnienia nie jest konieczne wykonywanie w jej ramach innych czynności niż te związane z codziennym funkcjonowaniem osoby niepełnosprawnej. Prawdą jest, że przygotowywanie posiłków, sprzątanie domu, czy zakupy są czynnościami dnia codziennego. Z kolei pomoc przy czynnościach higienicznych, spożywaniu posiłków, zażywaniu leków można traktować jako czynność dnia codziennego, ale dotyczącą codzienności opiekunów osób niepełnosprawnych, które to czynności w połączeniu z czynnościami dotyczącymi zajmowania się domem mogą uniemożliwiać podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia. Te okoliczności z kolei organy administracji publicznej oceniły odmiennie, lecz z taką oceną w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie można się zgodzić. Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm.). Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 powołanej ustawy, a to wobec złożonego przez organ odwoławczy wniosku i braku żądania skarżącej co do przeprowadzenia rozprawy. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z naprowadzonych wyżej motywów. W szczególności organ I instancji, o ile nie uległ zmianie wynikający z akt sprawy stan faktyczny, przyjmie, że skarżąca nie podejmuje zatrudnienia w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym mężem. Organ rozważy ponadto, czy w sprawie zostały spełnione inne przesłanki do uzyskania świadczenia i wyda odpowiednią decyzję.