II SA/Gl 1707/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.),, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant sekretarz sądowy Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2014 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej Spółki kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] r., pełnomocnik Spółki A w W. – R. C., zwrócił się do Starosty [...] o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę dla inwestycji "Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej [...] o numerze [...], wraz z linią zasilania elektrycznego na działce o numerze ewidencyjnym [...] w S. obręb [...] S.". Po przeprowadzeniu postępowania, decyzją nr [...] z dnia [...] r. Starosta [...], przywołując w podstawie prawnej art. 28, art. 33 ust. 1 , art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r, Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla wnioskowanej inwestycji dla Spółki A Sp. z o.o. w W.. Odwołania od powyższej decyzji złożyli J. i F. C. oraz H. K.. Wnieśli oni o uchylenie w całości decyzji Starosty [...] wskazując m.in. na degradację środowiska, dysonans przestrzenny oraz zaburzenie ładu przestrzennego, a także duży wpływ tej inwestycji na spadek wartości nieruchomości. H. K., wskazując na fakt własności nieruchomości oraz gruntów położonych w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [...] w S., podniósł, że przedmiotowy maszt telefonii komórkowej będzie już drugim tego typu obiektem w okolicy, co wpłynie nie tylko na walory krajobrazowe i przyrodnicze terenu, jego ekonomiczną wartość, ale także zdecydowanie niekorzystnie będzie na okolicę oddziaływać pole ektromagnetyczne na "organizmy żywe". W jego ocenie Starosta udzielając pozwolenia na budowę zupełnie pominął ten fakt. Wojewoda [...], rozpatrując złożone odwołania, decyzją z dnia [...] r. Nr [...] umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu wyjaśnił, że odwołującym, jako właścicielom działek rolnych, ponad terenem których na wysokości od 46,5 m do około 27,7 m występować będzie ponadnormatywne promieniowanie anten stacji bazowej, nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę projektowanej stacji, gdyż inwestycja nie spowoduje ograniczenia ich zagospodarowania w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. W wyniku skargi wniesionej przez H. K. na powyższą decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 31 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 870/12 uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] w części umarzającej postępowanie odwoławcze w stosunku do skarżącego. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że organ pierwszej instancji w swojej decyzji przyjął, że projektowana stacja bazowa obejmuje zasięgiem oddziaływania oprócz działki, na której planowana jest przedmiotowa inwestycja, także działki sąsiednie. Nie wskazał jednak, jakimi przepisami się kierował ustalając w decyzji obszar oddziaływania przedmiotowego obiektu. Wojewoda zauważył, że przewidywane pola elektromagnetyczne o ponadnormatywnych wartościach emitowane przez anteny sektorowe obejmować będą działki należące do skarżącego (tj. działki nr [...] i nr [...]). Zwrócił też uwagę, że działki te nie zostały objęte obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przyjętym uchwałą Radą Gminy Rudnik Nr XXXIV/346/06 z dnia 29 maja 2006 r., a jednocześnie ustalił, że zgodnie z wypisem z rejestru (ewidencji) gruntów prowadzonym przez Starostę [...] stanowią one użytek gruntowy obejmujący grunty orne klasy II i IIIa. Ustalenia te były wystarczające do uznania, że "działki będące gruntami rolnymi są wyłączone spod zabudowy". Odwołał się w tym zakresie do przepisu art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie Sądu ustalenia te nie uzasadniały przyjęcia przez Wojewodę [...] twierdzenia, że grunty skarżącego klasy II i IIIa automatycznie wyłączone są spod zabudowy. Stanowisko takie, w ocenie Sądu, jest błędne i wymaga ponownego rozpatrzenia. Rozpatrując ponownie sprawę Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. Nr [...] uchylił decyzję Starosty [...] i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za nieuzasadnione jego stanowisko o niespowodowaniu ograniczenia w zagospodarowaniu działek skarżącego, a wobec powyższego zobowiązał do merytorycznego rozpatrzenia wniesionego prze H. K. odwołania, po uprzednim sprawdzeniu czy budowa przedmiotowej stacji nie została rozpoczęta, co obligowałoby organ do uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę oraz przekazania sprawy do organów nadzoru budowlanego. Po otrzymaniu niniejszego wyroku, organ odwoławczy ustalił, że budowa przedmiotowej stacji nie została rozpoczęta, a następnie organ ten stwierdził konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji Starosty [...]. W jego ocenie organ pierwszej instancji winien ustalić, czy budowa planowanej stacji nie spowoduje ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości skarżącego. W szczególności winien ustalić, czy skarżący nie uzyskał decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego – stacji bazowej na terenie jego nieruchomości. Dodał też, że organ pierwszej instancji winien uwzględnić stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym przez oddziaływanie pól elektromagnetycznych na środowisko należy rozumieć oddziaływanie takich pól zarówno na tereny, na których istnieje legalnie wzniesiona zabudowa z przeznaczeniem na pobyt ludzi, jak i tereny, na których taka zabudowa może być wznoszona. Zdaniem organu ustaleń powyższych winien dokonać organ samodzielnie, względnie w razie potrzeby z pomocą biegłego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach złożyła, działająca przez pełnomocnika, A Spółka z o.o. z siedzibą w W.. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: normy art. 138 § 2 w związku z art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zastosowanie, w sytuacji, gdy nie istnieją podstawy faktyczne ani prawne do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, a ewentualnie była możliwość przeprowadzania dodatkowego postępowania wyjaśniającego w celu uzupełnienia dowodów i materiału w sprawie; normy art. 11 w związku z art. 107 §1 i §3 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez nie wyjaśnienie podstawy prawnej i faktycznej decyzji, zwłaszcza nie wyjaśnienie, jaki jest konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy oraz z jakiego powodu organ uznał, że ma on istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie oraz nie wskazanie, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy; normy art. 8 Kodeksu, gdyż działania organu administracji publicznej nie można uznać za prowadzącego postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej oraz normy art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy, art. 10 § 1 Kodeksu poprzez nie zapewnienie skarżącej przed wydaniem decyzji możliwości wypowiedzenia się w sprawie oraz art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nie zastosowanie się do wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku Sądu a także naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawa budowlanego poprzez wydanie decyzji uchylającej decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz udzielaniu pozwolenia na budowę pomimo spełnienia przez skarżącą wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, art. 4 oraz art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w związku z załącznikiem do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów, poprzez nieprawidłowe zastosowanie polegające na uznaniu, iż przy ustaleniu obszaru oddziaływania obiektu takiego jak stacja bazowa telefonii komórkowej należy brać pod uwagę oddziaływanie pól elektromagnetycznych zarówno na tereny, na których istnieje legalnie wzniesiona zabudowa z przeznaczeniem na pobyt ludzi, jak i tereny, na których taka zabudowa może być wznoszona zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym. W konsekwencji wniosła o uchylnie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody [...] oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wyjaśniając motywy skargi Spółka podkreśliła, że przepis art.138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego upoważnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej wyjątkowo, tylko w przypadku spełnienia określonych przesłanek. Zasadą jest merytoryczne rozstrzygniecie sprawy. Skarżąca podkreśliła, że rozpatrujący sprawę organ odwoławczy pominął wskazania zawarte w wyroku tutejszego Sądu i uchylił się od merytorycznego rozpoznania sprawy, czym naruszył art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Takie postępowanie Wojewody [...] narusza także normy art. 8, art. 11 oraz art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż działania organu winny być podejmowane w taki sposób, by pogłębiać zaufanie do władzy publicznej, czego nie można powiedzieć o działaniu Wojewody, który najpierw nie rozpatruje złożonego odwołania, odmawiając odwołującemu przymiotu strony i umarzając postępowanie odwoławcze, a następnie, po wyroku Sądu, wbrew wskazaniom, nie rozpatruje sprawy merytorycznie, uchylając sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy naruszył także przepisy praw materialnego. Spółka podkreśliła, iż w myśl art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego nie można odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, gdy organ po sprawdzeniu nie stwierdzi nieprawidłowości. W ocenie skarżącej inwestor przedstawił niezbędny komplet dokumentów, zatem brak było podstaw do odmowy wydania wnioskowanej decyzji. Z ostrożności procesowej strona skarżąca podniosła, że Wojewoda we wskazaniach w uchylonej decyzji zawarł sugestie, iż Starosta [...] winien uwzględnić stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny, że oddziaływanie pól elektromagnetycznych należy rozumieć oddziaływanie takich pól zarówno na tereny, na których istnieje legalnie wzniesiona zabudowa przeznaczona na pobyt ludzi, jak i tereny, na których taka zabudowa może być wznoszona zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym. W ocenie strony skarżącej, zapis art. 124 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska "miejsca dostępne dla ludności" winien być odnoszony do aktualnie istniejącego stanu zagospodarowania terenu, a nie potencjalnie możliwego. Przytoczyła na tę okoliczność stosowną argumentację, podkreślając, iż zarówno literalne brzmienie definicji, sposób jej umiejscowienia w ustawie Prawo ochrony środowiska, jak i przepisy wykonawcze przesądzają, iż występowanie miejsc dostępnych dla ludności ocenia się w kontekście istniejącej na danym terenie zabudowy, aktualnego stanu zagospodarowania. W jej ocenie odmienna wykładnia tego sformułowania, tzn. odniesienie jej także do potencjalnej możliwości zabudowy, prowadziłoby do nieuprawnionego blokowania realizacji zamierzenia inwestycyjnego. Na rozprawie w dniu 21 marca 2014 r. pełnomocnik skarżącej Spółki popierając i podtrzymując skargę, podkreśliła, że zaskarżona decyzja nie odpowiada przesłankom wskazanym w art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. W istocie organ ten nakazał organowi pierwszej instancji przeprowadzenie postępowania w zakresie, w którym organ takie postępowanie przeprowadził, nie wskazując przy tym na naruszenie żadnego przepisu. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując niniejszą sprawę zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że w myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r., poz.270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w treści ustawy. Kryterium kontroli wykonywanej przez te sądy określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), stanowiąc, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zatem kontrola sądów polega na zbadaniu, czy kwestionowana decyzja nie uchybia przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądy badają również, czy organ administracji publicznej nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością decyzji (art. 145 § 1 cytowanej ustawy). W myśl art. 134 § 1 tej ustawy sądy te rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc związanymi zarzutami i wnioskami skargi, a zatem oceniają legalność decyzji również z urzędu. Kierując się tym zapisem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach podzielił zarzut skargi, iż Wojewoda [...] przekroczył w przedmiotowej sprawie zakres kompetencji wynikających z art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego. Uprawnienia kasacyjne organu odwoławczego mają bowiem charakter wyjątkowy, a zasadą jest orzekanie co do istoty sprawy. Kasacyjny rodzaj decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyjątek od tej zasady nie może więc podlegać wykładni rozszerzającej. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego jest uzasadnione tylko w przypadku stwierdzenia, że decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygniecie. Przekazując sprawę organ winien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W niniejszej sprawie nie zostało wykazane spełnienie powyższych przesłanek. Nie do odparcia pozostaje także zarzut naruszenia przez Wojewodę [...] art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym to przepisem ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe postępowanie było przedmiotem zaskarżenia. Nie można bowiem pominąć iż w sprawie wydany został w dniu 31 stycznia 2013 r. wyrok, który uchylał decyzję Wojewody [...] umarzającą postępowanie odwoławcze prowadzone z odwołania H. K., a w zaleceniach i motywach zawartych w uzasadnieniu Sąd zobowiązał Wojewodę [...] do merytorycznego rozpatrzenia odwołania skarżącego H. K.. Jedynie rozpoczęcie budowy przedmiotowej stacji upoważniało organ do umorzenia postępowania i przekazania sprawy do organu właściwego. Jak wynika z akt sprawy, po otrzymaniu wymienionego powyżej wyroku, Wojewoda [...] pismem z dnia [...] r. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z prośbą o wyjaśnienie czy roboty budowlane objęte decyzją Starosty [...] z dnia [...] r. zostały rozpoczęte oraz jaki jest stan zaawansowania tych robót i czy zostało wydane pozwolenie na użytkowanie stacji bazowej [...]. W odpowiedzi pismem z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. poinformował, że budowa stacji bazowej [...] [...] wraz z linią zasilania elektrycznego na działce nr [...] przy ulicy K. w S. nie została rozpoczęta. Nie było zatem przeszkód, by Wojewoda [...] merytorycznie rozpatrzył sprawę złożonego przez H. K. odwołania. Tymczasem Wojewoda [...], uchylił zaskarżoną przez odwołującego H. K. decyzję organu pierwszej instancji- Starosty [...], w uzasadnieniu przywołując zalecenia i wskazania zawarte w cytowanym powyżej wyroku, które kierowane były wszakże w stosunku do organu odwoławczego. Tym samym nie można oprzeć się wrażeniu że organ odwoławczy przerzucił wyjaśnienie wskazanych wątpliwości na organ pierwszej instancji. Nie wykazał przy tym organ odwoławczy zaistnienia przesłanek wskazanych w art. 138 § 2 Kodeksu, tj. nie wyjaśnił naruszenia jakich przepisów dopuścił się organ pierwszej instancji i jaki miało to wpływ na kwestionowane rozstrzygniecie sprawy oraz jaki jest konieczny do wyjaśniania zakres sprawy i jaki to ma wpływ na rozstrzygnięcie. Nie zostało przy tym wykazane by organ odwoławczy nie dysponował pełnym i wyczerpującym materiałem dowodowym, pozwalającym na merytoryczną ocenę sprawy i zajęcia w niej stanowiska co do istoty sprawy. Nie można zatem odeprzeć zarzutu naruszenia przez organ normy art. 8 i art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż działania tego nie można uznać za prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej oraz gwarantującego dwukrotne merytoryczne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy. Podzielić przy tym trzeba twierdzenie, że zgodnie z art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawa budowlanego w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie można jednak podzielić stanowiska skarżącej Spółki, iż organ uwzględniając oddziaływanie pól elektromagnetycznych na "miejsca dostępne dla ludności" winien je odnieść tylko do aktualnie istniejącego stanu zagospodarowania terenu, czyli uwzględniając tereny, na których istnieje legalnie wzniesiona zabudowa przeznaczona na pobyt ludzi, a pomijając przy tym tereny, na których taka zabudowa może być wznoszona zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym. Pomimo przytoczonej przez stronę skarżącą argumentacji, skład orzekający podziela w tym zakresie stanowisko zaprezentowane w wymienionym powyżej wyroku tut. Sądu jak również w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 2011r., sygn. akt II OSK 1485/10. Przedstawione powyżej rozważania przemawiają za koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze, decyzję Wojewody [...] należało uchylić na podstawie art. 145 ( 1 pkt. 1 lit lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uwzględniając skargę Sąd orzekł o niewykonalności zaskarżonej decyzji stosownie do art. 152 przywołanej powyżej ustawy. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 tej ustawy oraz § 6 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenie przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t.jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 490). Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ orzekający będzie miał na uwadze poczynione powyżej ustalenia i wyeliminuje wskazane uchybienia.