II SA/Gl 171/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk,, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant st. sekr. Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2008 r. sprawy ze skargi [...] Sp. Jawna w D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D. z dnia [...] r. nr [...], a także postanowień tego organu z dnia [...] r. nr [...] oraz z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r., Nr [...], Prezydent Miasta D. umorzył postępowanie w sprawie zgłoszenia robót budowlanych polegających na wykonaniu zagospodarowania terenu wraz z przyłączem kanalizacji dla działki nr [...] k.m. [...] przy ul. [...] w D. Decyzja ta wydana została na skutek zgłoszenia zamiaru wykonania przedmiotowych robót przez obecnie skarżącą [...] Spółkę jawną w S. (obecnie: w D.), zwaną dalej Spółką. Powodem rozstrzygnięcia było ustalenie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, że zgłoszone roboty budowlane zostały już zrealizowane. W następstwie powyższej decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w D., po przeprowadzeniu oględzin w terenie, pismem z dnia [...] r. zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie samowolnie wybudowanego obiektu socjalno-biurowego wraz z infrastrukturą na opisanej wyżej działce. Jako strony postępowania wskazano m.in. wspólników Spółki jawnej [...] – A. M. i T. P. Sama Spółka nie została wskazana jako strona. Postanowieniem z dnia [...] r., Nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w D. działając w oparciu o art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) nałożył na A. M. i T. P. obowiązek przedłożenia zaświadczenia Prezydenta Miasta o zgodności budowy przedmiotowego obiektu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w terminie do [...] r., a w przypadku zgodności z tym planem do przedłożenia w terminie do [...] r. wskazanych w postanowieniu dokumentów. Na wniosek Spółki, postanowieniem z dnia [...] r., Nr [...], organ pierwszej instancji zmienił termin przedłożenia zaświadczenia Prezydenta Miasta do dnia [...] r. pozostawiając bez zmian pozostałą treść postanowienia z dnia [...] r. Decyzją z dnia [...] r., Nr [...], organ pierwszej instancji nakazał A. M. i T. P. rozbiórkę obiektu socjalno-biurowego wraz z urządzeniami, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jako materialnoprawną podstawę tej decyzji wskazano art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu stwierdzono, że wykonanie robót budowlanych obejmowało ustawienie pięciu kontenerów biurowo-socjalnych, doprowadzenie mediów, odprowadzenie ścieków socjalno-bytowych do wybudowanej przydomowej oczyszczalni ścieków, ogrodzenie działki, wykonanie zjazdu i utwardzenie terenu. W ocenie organu roboty te wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, a inwestorzy takiego nie posiadali. Ponadto, pomimo nałożenia na inwestorów obowiązków w trybie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, nie zostały one wykonane do dnia wydania decyzji, co po myśli art. 48 ust. 4 tej ustawy skutkowało orzeczeniem o rozbiórce. W odwołaniu od tej decyzji Spółka zarzuciła błędną kwalifikację obiektów budowlanych, wskazując, że w sprawie winien znaleźć zastosowanie art. 29 ust. 1 pkt 12 w zw. z art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego. To z kolei winno skutkować wdrożeniem procedury z art. 49b, a nie z art. 48 Prawa budowlanego. Rozpoznając to odwołanie, zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podzielił stanowisko organu pierwszoinstancyjnego, a ponadto wskazał, że nie może być mowy o obiektach tymczasowych zarówno z uwagi na czas ich wykorzystania przekraczający 120 dni (art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego), jak i z uwagi na brak okoliczności uzasadniających potraktowanie tych obiektów jako zaplecza budowy (art. 29 ust. 1 pkt 24 Prawa budowlanego). W ocenie organu nie jest prowadzona żadna budowa, która uzasadniałaby funkcjonowanie tymczasowego zaplecza. Dodatkowo organ odwoławczy zauważył, że do spornych obiektów przeniesiona została siedziba Spółki, co świadczy o ich faktycznym wykorzystaniu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając jej wydanie z naruszeniem art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego (kpa) i art. 2 Konstytucji RP oraz art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego. Poza wcześniej prezentowaną argumentacją Spółka wskazała, że ogrodzenie, o którym mowa w decyzji organu pierwszej instancji zostało zrealizowane na podstawie odrębnego, wcześniejszego zgłoszenia z dnia [...] r. i nie powinno w ogóle być objęte zaskarżoną decyzją. Z kolei przydomowa oczyszczalnia ścieków z uwagi na treść art. 29 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego winna zostać objęta procedurą z art. 49b tego Prawa. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoją argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i odpierając podniesione w skardze zarzuty. Na rozprawie w dniu 19 listopada 2008 r. pełnomocnik skarżącej Spółki oświadczył, że inwestorem przedmiotowych robót oraz właścicielem działki, na której zostały te roboty zrealizowane była i jest Spółka. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga musiała zostać uwzględniona, aczkolwiek zasadniczo z odmiennych przyczyn aniżeli te, które zostały w niej podniesione. W pierwszej kolejności wskazać należy, że sądy administracyjne zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.s.a., sąd rozstrzygając w granicach sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału Sąd doszedł do przekonania, że decyzja organu pierwszej instancji, jak i poprzedzające ją postanowienia wydane przez ten organ w granicach sprawy, dotknięte są kwalifikowaną wadą prawną skutkującą stwierdzeniem ich nieważności. Tym samym zaskarżona decyzja, jako utrzymująca w mocy decyzję dotkniętą wadą nieważności, również jest decyzją nieważną. Z przepisu art. 52 ustawy – Prawo budowlane wynika, że adresatem decyzji i postanowień, o których mowa w art. 48 może być inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Nie jest zatem możliwe skierowanie omawianych rozstrzygnięć do innych osób, aniżeli wskazane w art. 52 Prawa budowlanego (por. Z. Niewiadomski (w:) Prawo budowlane, Komentarz, art. 48, Nb 22, Warszawa 2006). Jak wynika z akt sprawy inwestorem spornych robót budowlanych, a jednocześnie właścicielem obiektów i nieruchomości, na której zostały one postawione jest [...] Spółka jawna w D. Wynika to w szczególności z treści zgłoszenia robót budowlanych z dnia [...] r. (k. 8.3 akt administracyjnych), decyzji Prezydenta Miasta D. z dnia [...] r. (k. 1), projektu zagospodarowania terenu z [...] r. (k. 8.15), informacji uproszczonej z ewidencji gruntów z dnia [...] r. (k. 5, str. 3 i 4) oraz ze złożonego na rozprawie oświadczenia pełnomocnika Spółki. Z kolei status prawny Spółki, jej firmę i siedzibę potwierdza dołączony do skargi odpis pełny z rejestru przedsiębiorców KRS Nr [...], z którego wynika m.in., że Spółka została wpisana do tego rejestru w dniu [...] r. (k. 29 akt sądowych). Podnieść w tym miejscu należy, iż obowiązkiem organów administracji publicznej w każdym postępowaniu administracyjnym jest prawidłowe ustalenie oraz określenie jego stron. Skutkiem bowiem błędnego oznaczenia adresata aktu jest stwierdzenie jego nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 kpa. Postępowanie w przedmiocie likwidacji skutków samowoli budowlanej jest bez wątpienia postępowaniem administracyjnym, a zatem dla ustalenia kręgu stron tego postępowania należy odnieść się do przepisu art. 28 kpa. Stanowi on, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Dla przyznania danemu podmiotowi statusu strony w postępowaniu administracyjnym decydującym jest istnienie interesu prawnego lub obowiązku. Źródłem obowiązków związanych z likwidacją skutków samowoli budowlanej są przepisy art. 48 i nast. Prawa budowlanego. Utrwalone jest stanowisko, że zdolność administracyjnoprawna jest pojmowana szeroko i nie pokrywa się z podmiotowością prawną w innych dziedzinach prawa. Wynika to z różnorodności prawnej spraw, które mogą być rozstrzygane w postępowaniu administracyjnym. Stwierdzić zatem należy, że jeżeli prawo materialne daje określonemu podmiotowi podstawę wykazania w danym postępowaniu swojego interesu prawnego lub obowiązku, to przesądza to o jego przymiocie jako strony tego postępowania. Odnosząc powyższe uwagi do przedmiotowej sprawy, należało rozważyć, czy spółka jawna, będąca inwestorem spornych robót, może stać się stroną w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji o rozbiórce. Z art. 33 Kodeksu cywilnego wynika, że spółka jawna nie jest osobą prawną, albowiem brak przepisu szczególnego, który by jej taką osobowość przyznał. Zgodnie z art. 8 § 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. – Kodeks spółek handlowych (Ksh) spółka osobowa (a taką właśnie jest spółka jawna) może we własnym imieniu nabywać prawa, w tym własność nieruchomości i inne prawa rzeczowe, zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozywana. Z powyższej regulacji wynika, że spółka jawna może być podmiotem praw i obowiązków oraz wchodzić w stosunki prawne z innymi podmiotami. Oznacza to, że co do zasady może ona mieć przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa. Z kolei wykładnia art. 29 kpa nie może prowadzić do sytuacji, w której spółka jawna nie mogłaby brać udziału w charakterze strony w postępowaniu, w którym mogłaby zapaść decyzja normująca jej prawa i obowiązki. Jeżeli ustawodawca wyposaża dany podmiot w zdolność prawną na gruncie określonej dziedziny prawa materialnego, to prawo procesowe nie może ograniczać jego zdolności administracyjnoprawnej w zakresie praw i obowiązków wynikających z tej dziedziny prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2000 r., sygn. akt V SA 1935/99, Lex nr 41775). Skoro każdy z podmiotów określonych w art. 29 kpa, tj. określona osoba fizyczna lub prawna, może być stroną postępowania administracyjnego, to również zbiór takich podmiotów powiązanych ze sobą z mocy ustawy określonym węzłem prawnym będzie posiadał przymiot strony. Taki właśnie zbiór tworzy spółka jawna, a zatem może być ona stroną postępowania administracyjnego również w rozumieniu art. 29 kpa. Będzie nią bowiem grupa podmiotów, z których każdy należy do podmiotów wymienionych w tym przepisie. Dla rozstrzygnięcia tej kwestii zasadnicze znaczenie ma obowiązujący od dnia 25 września 2003 r. przepis art. 331 § 1 Kodeksu cywilnego (Kc), w myśl którego do jednostek organizacyjnych niebędących osobami prawnymi, którym ustawa przyznaje zdolność prawną, stosuje się odpowiednio przepisy o osobach prawnych. Konsekwencje wynikające z wprowadzenia tego przepisu rozciągają się również na obszar prawa procesowego administracyjnego (zob. szerzej: A. Matan (w:) Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz, t. I, wyd. Zakamycze 2005, str. 346). Zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych stron ocenia się bowiem według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej (art. 30 § 1 kpa). Pominięcie zatem przez organy skarżącej Spółki jako strony (adresata decyzji) w przedmiotowym postępowaniu nastąpiło z naruszeniem przepisów prawa materialnego, to jest art. 28 i art. 29 kpa, jak również art. 8 § 1 Ksh w zw. z art. 331 § 1 Kc poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie, albowiem z przepisów tych, jak wyżej wskazano, wynikało, że spółka jawna posiada zdolność prawną i procesową, i jako inwestor winna być adresatem decyzji i postanowień wydawanych na podstawie art. 48 i nast. Prawa budowlanego. Mając powyższe na uwadze stwierdzić przyjdzie, że wydanie decyzji w stosunku do dwóch osób fizycznych – wspólników spółki jawnej (jednakże nie do samej Spółki) musi prowadzić do wniosku, że decyzja ta skierowana została do osób niebędących stroną w sprawie. Decyzja administracyjna może być wydana wyłącznie w stosunku do strony, tj. podmiotu dysponującego interesem prawnym i może określać prawa i obowiązki tylko takiego podmiotu. Jeśli zatem skierowana została do podmiotu niebedącego stroną, to tym samym ukształtowała sytuacje prawną osób, których w świetle prawa materialnego nie powinna dotyczyć (por. A. Matan w: Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz, t. II, wyd. Zakamycze 2005, str. 390 i nast.). Wydanie kontrolowanych rozstrzygnięć wyczerpuje zatem przesłanki ich nieważności określone w art. 156 § 1 pkt 4 w zw. z art. 126 kpa. Nieważność, jaką dotknięte zostały kontrolowane przez Sąd rozstrzygnięcia organów obu instancji ma charakter bezwzględny i o ile nie została stwierdzona w postępowaniu administracyjnym, o tyle musiała zostać uwzględniona w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Wobec stwierdzenia nieważności kontrolowanych aktów z naprowadzonych wyżej powodów, Sąd nie mógł się odnieść do zarzutów skarżącej, które bezpośrednio dotyczyły meritum sprawy. Wskazać jednak przyjdzie, że rozstrzygnięcie zawarte w decyzji organu pierwszej instancji nie pozwala na określenie, jakie obiekty lub ich części należy rozumieć pod pojęciem "urządzenia". Taka sytuacji może prowadzić do bezskuteczności ewentualnego postępowania egzekucyjnego zmierzającego do przymusowej realizacji decyzji rozbiórkowej. Również od zakresu pojęcia "urządzenia" użytego przez organ pierwszej instancji zależy prawidłowa ocena zarzutów skarżącej, w szczególności w kwestiach odnoszących się do ogrodzenia i oczyszczalni ścieków. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 2 p.s.a. W przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.s.a., a na zasądzoną kwotę składa się uiszczony przez skarżących wpis sądowy, opłata skarbowa od pełnomocnictwa oraz wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości określonej w § 14 ust. 2 pkt 1 lit c) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych (...) (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 z późn. zm.). Rozpoznając sprawę ponownie organ pierwszej instancji będzie miał na uwadze poczynione wyżej ustalenia. W szczególności ponownie podejmie postępowanie administracyjne w sprawie, ustalając w sposób prawidłowy krąg stron tego postępowania, a w szczególności osobę inwestora, do której winny być adresowane przyszłe rozstrzygnięcia.