II SA/Gl 171/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski,, Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Zemlińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi E. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. nr [...] w części oznaczonej pkt 2.2 lit. b) i c); 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku - Białej na rzecz skarżącej kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] r., po rozpatrzeniu wniosku obecnie skarżącej E.J., ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji określonej jako zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczo-warsztatowego na budynek mieszkalny jednorodzinny (dwulokalowy) oraz rozbiórka istniejącego garażu na nieruchomości oznaczonej jako działki nr 1 i 2, obręb [...] przy ul. [...] w B. W pkt 2.2. decyzji organ I instancji ustalił warunki w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi w ten sposób, że: a) zabrania się zabudowy lub zagospodarowania terenu oraz ich użytkowania w sposób powodujący zanieczyszczenie powietrza, wody lub gleby. Ewentualne uciążliwości powodowane przez np. hałas, przykre zapachy lub inne, należy ograniczyć do terenu wnioskowanej nieruchomości; b) pomieszczenia w budynkach mieszkalnych należy chronić przed hałasem powietrznym i uderzeniowym wytwarzanym przez użytkowników innych mieszkań, lokali użytkowych lub pomieszczeń o różnych wymaganiach użytkowych. W związku z powyższym przegrody zewnętrzne i wewnętrzne wydzielonego lokalu użytkowego należy zaprojektować zgodnie z warunkami technicznymi, o izolacyjności akustycznej nie mniejszej od podanej w odpowiedniej normie technicznej dotyczącej wymaganej izolacyjności akustycznej przegród w budynkach; c) z uwagi na sąsiedztwo uciążliwych usług (od północny budynki i baza firmy budowlanej "A") należy zastosować środki techniczne zabezpieczające planowaną zabudowę mieszkaniową przed uciążliwościami typu: hałas, drgania, zapylenie. Z kolei w pkt 2.5. decyzji ustalono warunki w zakresie ochrony terenów lub obiektów na podstawie przepisów odrębnych w odniesieniu do ochrony melioracji i stosunków wodnych. Odwołanie od decyzji organu I instancji wniosła skarżąca zaskarżając ją w zakresie przytoczonych wyżej ustaleń. Rozpoznając to odwołanie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej, zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy powołał mające w sprawie zastosowanie przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie: Dz. U. z 2022 r., poz. 503), zwanej dalej u.p.z.p. oraz przedstawił istotę, tryb i zasady wydawania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wskazał, iż nadrzędnym celem decyzji o warunkach zabudowy jest ustalenie, czy dane zamierzenie budowlane nie naruszy ładu przestrzennego. Zatem warunki zabudowy określone w decyzji mogą w konsekwencji regulować wszystkie elementy, które zostaną uznane za istotne z punktu widzenia zarówno urbanistyki, jak i sposobu użytkowania obiektu i estetyki. Przedmiotowa inwestycja realizowana jest w terenach budowlanych o zróżnicowanym przeznaczeniu, gdzie znajduje się zabudowa przemysłowa, biurowa, składowa, usług i sportu. Skoro skarżąca zdecydowała się świadomie na realizację przedmiotowej inwestycji w terenie, gdzie w sąsiedztwie istnieje już Firma "A", to nowy inwestor realizujący zabudowę mieszkaniową musi zabezpieczyć ją przed istniejącymi w sąsiedztwie uciążliwościami typu hałas, drgania, zapylenie itp. Słusznie zatem organ I instancji ustalił warunki ochrony pomieszczeń przed uciążliwościami, które wynikają z obowiązujących przepisów i norm budowlanych, w tym § 325 i 326 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ odwoławczy nie podzielił też stanowiska, iż na przedmiotowym terenie nie znajdują się żadne urządzenia melioracyjne. Zgodnie z ustaleniami dokonanymi przez organ I instancji przedmiotowy teren znajduje się w strefie melioracji, co jest równoznaczne z tym iż przez teren przebiegają konkretne urządzenia melioracyjne. W skardze na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła: - naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 64 Konstytucji RP poprzez ograniczenie prawa własności skarżącej bez zaistnienia takiej konieczności i w sposób nieproporcjonalny dla ochrony innej wartości, w związku z pominięciem wiążącej organy wcześniej wydanej dla nieruchomości sąsiedniej decyzji Prezydenta Miasta B. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] r., nr [...], zwanej dalej decyzją z [...] r., w której wykluczono działalność uciążliwą i szkodliwą dla środowiska oraz kolizyjną do funkcji głównej terenu tj. mieszkalnictwa w postaci handlu materiałami sypkimi (piach, żwir, miał), co miało wpływ na wynik postępowania; - naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 32 Konstytucji RP, poprzez dyskryminację skarżącej przy ustalaniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu poprzez nałożenie na nią obowiązku prowadzącego w rzeczywistości do legalizacji zakazanej (wykluczonej) wcześniej na podstawie decyzji z [...] r. działalności uciążliwej i szkodliwej dla środowiska oraz kolizyjnej do funkcji głównej terenu tj. mieszkalnictwa w postaci handlu materiałami sypkimi (piach, żwir, miał), co miało wpływ na wynik postępowania; - naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w związku z § 325 i § 326 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez ich złą interpretację i niewłaściwe zastosowanie z pominięciem decyzji z [...] r., co miało wpływ na wynik postępowania; - naruszenie przepisów procedury - art. 7 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, co doprowadziło do błędu w ustaleniach faktycznych polegającego na przyjęciu, że skarżąca ma dostosować swoją inwestycję do działalności, która jest zakazana jako uciążliwa decyzją z [...] r., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w części obejmującej pkt 2.2. a, b, c, a także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Ponadto skarżąca wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu: - z dokumentu, a to decyzji z [...] r. na okoliczność jej treści, w tym wykluczenia działalności uciążliwej i szkodliwej dla środowiska oraz kolizyjnej do funkcji głównej terenu tj. mieszkalnictwa w postaci handlu materiałami sypkimi (piach, żwir, miał); - z zeznań skarżącej na okoliczność stanu faktycznego istniejącego na jej nieruchomości oraz na nieruchomościach sąsiednich. W uzasadnieniu skarżąca podniosła m.in., że w decyzji z [...] r. wydanej dla poprzednika prawnego firmy "A", wykluczono działalność uciążliwą i szkodliwą dla środowiska oraz kolizyjną do funkcji głównej terenu tj. mieszkalnictwa w postaci handlu materiałami sypkimi (piach, żwir, miał). W kontekście powyższego twierdzenie organu odwoławczego, jakoby skarżąca miała aktualnie dostosować swoją mieszkaniową inwestycję do uciążliwej działalności sąsiadującej z nią firmy stoi w rażącej sprzeczności z obowiązującym prawem, wskazuje na niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy oraz wydaje się być przejawem tzw. arogancji władzy. Wskazała też, że z uwagi na decyzję z [...] r. i zawarty w niej zakaz prowadzenia działalności uciążliwej, uzasadnienie nałożenia na skarżącą inkryminowanych obowiązków przyjmuje charakter sprzeczny z ich celem. Prowadzić może w rzeczywistości do uchylenia zakazu obowiązującego firmę "A" prowadzenia działalności uciążliwej z pominięciem procedury przewidzianej dla postępowania administracyjnego. Ponadto nakaz wyrażony w pkt 2.2. lit. b chronienia pomieszczeń w budynkach mieszkalnych przed hałasem powietrznym i uderzeniowym wytwarzanym przez użytkowników innych mieszkań, jest dość kuriozalny i nie odzwierciedla normy zawartej w przepisie § 325 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (...). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 11 kwietnia 2022 r. uczestnik postępowania "A" Sp. z o.o. z siedzibą w B., wniósł o oddalenie skargi. Na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2022 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymała skargę oraz sprecyzowała zawarty w niej wniosek w ten sposób, że wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w zakresie pkt 2.2. lit. c). Ponadto cofnęła wniosek o przeprowadzenie dowodu z zeznań skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn aniżeli w niej wskazane. Na wstępie wyjaśnić przyjdzie, że pomimo ograniczenia przez skarżącą żądania uchylenia decyzji organu I instancji jedynie do zapisu zawartego w jej pkt 2.2. lit. c), Sąd nie był tym wnioskiem związany. Zgodnie bowiem z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd zobowiązany był do kontroli z urzędu zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, również w zakresie nie objętym zarzutami i wnioskami skargi. Dokonując zatem oceny kontrolowanych rozstrzygnięć stwierdzić należy, że warunki określone w pkt 2.2. lit. c), jak i w pkt 2.2. lit. b) decyzji organu I instancji, zostały ustalone z naruszeniem prawa. Przypomnieć przyjdzie, że zgodnie z art. 54 pkt 2 lit. b) w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., decyzja o warunkach zabudowy powinna określać warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie m.in. ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Inkryminowane postanowienia decyzji organu I instancji znajdują się właśnie w tej grupie ustaleń. Wskazać przy tym wypadnie, że przedmiot ustaleń w ramach tego zakresu winien wynikać z przepisów odrębnych regulujących kwestie ochrony środowiska oraz zdrowia ludzi. Tymczasem organ I instancji ustalając te warunki odwołał się do "warunków technicznych" oraz "środków technicznych". Nie wskazał na żadne przepisy odrębne, które mogłyby uzasadniać wprowadzenie tych spornych ustaleń. Z kolei organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że organ I instancji ustalił warunki ochrony pomieszczeń przed uciążliwościami, które wynikają z obowiązujących przepisów i norm budowlanych (Polskie Normy), w tym § 325 i 326 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Podkreślenia wymaga, na co wielokrotnie wskazywały w swoim orzecznictwie sądy administracyjne, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy nie może wkraczać w kognicję organów administracji architektoniczno-budowlanej. Zgodnie bowiem z przepisami art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. W decyzji o warunkach zabudowy organ orzekający powinien w możliwie najszerszy sposób ustalić warunki inwestowania. Ich konkretyzacja następuje natomiast dopiero w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, w którym rozstrzygane są szczegółowe kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na sposób korzystania z nieruchomości sąsiedniej oraz jej zgodności z warunkami wynikającymi z odpowiednich przepisów Prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych. W konsekwencji badanie zgodności planowanej inwestycji z przepisami Prawa budowlanego, w tym wynikającymi z powołanego przez organ rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, prowadzone są dopiero na etapie pozwolenia na budowę. Organ ustalający warunki zabudowy nie bada zatem zgodności projektowanej inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi. Spełnienie wymogów określonych w tych przepisach kontrolowane jest przez organy architektoniczno-budowlane w sprawach zainicjowanych wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenia na budowę. W konkluzji stwierdzić przyjdzie, że przepisy ww. rozporządzenia nie są "przepisami odrębnymi", o jakich mowa w u.p.z.p. i zasadniczo nie znajdują zastosowania na etapie ustalania warunków zabudowy. Wyjątek może dotyczyć jedynie tych przepisów, które zawierają wyraźne odesłanie do decyzji lokalizacyjnych, jak np. § 18 ust. 2 powołanego rozporządzenia. Również Polskie Normy, jako normy branżowe nie mające charakteru przepisów powszechnie obowiązującego prawa, nie stanowią tak rozumianych "przepisów odrębnych". Dodatkowo zauważyć wypadnie, że organ I instancji ustalając warunek w pkt 2.2. lit. b) swojej decyzji określił, że dotyczy on m.in. przegród zewnętrznych i wewnętrznych "wydzielonego lokalu użytkowego", podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału nie wynika, aby inwestycja miała obejmować lokale użytkowe. Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że organ I instancji we wskazanym wyżej zakresie określił warunki wykraczając poza swoje kompetencje i naruszając tym samym wskazane przepisy u.p.z.p. Z kolei organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję organu I instancji nie dostrzegł, że narusza ona prawo, a tym samym błędnie zastosował art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. zamiast art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Odnosząc się na koniec do zasadniczych zarzutów i twierdzeń skarżącej zauważyć przyjdzie, że bez jakiegokolwiek wpływu na przebieg i wynik niniejszego postępowania pozostaje wskazywana przez skarżącą decyzja z [...] r. Dotyczy ona innej inwestycji, wydana została na wniosek osoby trzeciej, a w niniejszym postępowaniu nie podlegało badaniu, czy i w jakim zakresie została ona wykonana. Również kwestie związane z legalnością prowadzonej w sąsiedztwie skarżącej działalności pozostają poza granicami niniejszej sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji we wskazanej w sentencji części, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., a na ich wysokość składa się wpis od skargi oraz opłata za czynności radcy prawnego obliczona na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Przyczyny uzasadniające uchylenie kontrolowanej decyzji oraz zakres uchylenia decyzji organu I instancji powodują, że w obrocie prawnym pozostaje decyzja Prezydenta Miasta B. z dnia [...]r., Nr [...], przy czym jej pkt 2.2. ogranicza się do ustaleń określonych pod lit. a). W tej sytuacji zbędne staje się dalsze procedowanie w sprawie.