II SA/Gl 1712/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Dziuk (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2024 r. sprawy ze skargi K. C. (C.) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 18 sierpnia 2023 r. nr SKO-PSŚ/41.5/2297/2023/16862/ w przedmiocie nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta O. z dnia 3 lipca 2023 r. nr [...]. UzasadnienieUzasadnienie Burmistrz Miasta O. decyzją z dnia 3 lipca 2023 roku, nr [...] uznał, że kwoty wypłacone K. C. (strona, skarżący) w łącznej kwocie 863,36 zł są nienależnie pobranymi świadczeniami rodzinnymi. Jednocześnie zobowiązano stronę do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych ustalonych tą decyzją wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie, wskazując, że na dzień wydania decyzji wynosił one 40,27 zł. Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał m.in. art. 16, art. 24, art. 25, art. 30 ust. 1 oraz art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (obecnie: t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 390 ze zm. dalej w skrócie u.ś.r.). W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że decyzją z dnia 14 lipca 2020 r. wydaną na podstawie art. 15h ust. 1 ustawy z dnia z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (obecnie: t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1327 ze zm., dalej w skrócie "ustawa COVID") wydłużył stronie prawo do zasiłku pielęgnacyjnego za okres od 1 lipca 2020 r. do upływu 60. dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Dalej organ wskazał, że w dniu [...] Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności wydał, po rozpatrzeniu odwołania, orzeczenie, z którego wynika umiarkowany stopień niepełnosprawności strony. Tym samym decyzja z dnia 14 lipca 2020 r. wydłużająca stronie prawo do zasiłku pielęgnacyjnego obowiązywała do dnia 21 listopada 2022 r. Organ wskazał ponadto, że strona została pouczona o tym, że wniosek o zasiłek pielęgnacyjny wraz z orzeczeniem o niepełnosprawności lub jej stopniu należy złożyć nie później niż w ciągu 3 miesięcy od dnia wydania nowego orzeczenia. Tymczasem nowy wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego strona złożyła w dniu 28 kwietnia 2023 r. tj. po terminie 3 miesięcy licząc od dnia wydania nowego orzeczenia. Wobec tego świadczenie za okres od grudnia 2022 r. do marca 2023 r. w łącznej wysokości 863,36 zł stanowią nienależnie pobrane świadczenie rodzinne. W odwołaniu od powyższej decyzji strona podniosła, że od orzeczenia Wojewódzkiego Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności wniósł odwołanie do Sądu Rejonowego w T., gdyż zabiega o przyznanie znacznego a nie tylko umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. Odwołanie nie przyniosło jednak oczekiwanego skutku, gdyż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z dnia 18 sierpnia 2023 roku, nr SKO-PŚS/41.5/2297/2023/16862/, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium nakreśliło przebieg dotychczasowego postępowania, przytoczyło przepisy stanowiące podstawę prawną rozstrzygnięcia, akcentując treść art. 24 ust. 2a u.ś.r. oraz art. 15 h ust. 1 pkt 2 ustawy COVID. Końcowo zaś stwierdziło, że decyzja organu I instancji jest zgodna z prawem. W skardze na powyższą decyzję strona zarzuciła naruszenie art. 15h ust. 1 pkt 2 ustawy COVID poprzez: - ustalenie, że w świetle tego przepisu zachodzą przesłanki dla uznania, że zostało wydane orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, pomimo, że zostało ono wydane w okresie stanu zagrożenia epidemicznego, co powoduje, że nie bierze się go pod uwagę do czasu odwołania tego stanu, które nastąpiło dnia 1 lipca 2023 r., a tym samym z mocy prawa przedłużeniu uległa ważność uprzednio wydanego orzeczenia o niepełnosprawności z dnia [...] - ustalenie, że orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane, mimo że nie ma waloru ostateczności, z uwagi na fakt, że zostało od niego złożone odwołanie do Sądu Rejonowego w T. Skarżący zarzucił również naruszenie art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. poprzez uznanie, że wypłacone świadczenie było nienależne, mimo że w decyzji z dnia 14 lipca 2020 r. nie zawarto pouczenia o skutkach prawnych niedostarczenia niezwłocznego tego orzeczenia, a także mając na uwadze, że obowiązek zwrotu świadczenia nienależnie pobranego ciąży wyłącznie na osobach, które pobierały dane świadczenie w sposób w pełni świadomy w tym znaczeniu, że zdawały sobie sprawę, iż świadczenie im nie przysługuje. Zarzucił ponadto naruszenie art. 25 ust. 1 u.ś.r. poprzez błędne pominięcie przez organy istotnych okoliczności faktycznych o charakterze prawotwórczym, które ujawniły się w toku postępowania, a które nie zostały niezwłocznie podane do wiedzy organu przez osobę zobowiązaną. W skardze zawarty został także zarzut naruszenia art. 7a § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, mimo wystąpienia wątpliwości co do treści normy prawnej i niewydanie rozstrzygnięcia na korzyść skarżącego, a także art. 7 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieustalenie, czy orzeczenie o stopniu niepełnosprawności jest ostateczne, a także, czy wystąpiły przesłanki do uznania, że świadczenie jest nienależne. W związku z podniesionymi zarzutami strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W skardze został również zawarty wniosek o przeprowadzenie dowodu z - opinii sądowej psychiatryczno-psychologicznej z dnia 23 sierpnia 2023 r. wydanej w sprawie Sądu Rejonowego w T., sygn. akt[...] — celem ustalenia, że orzeczenie o stopniu niepełnosprawności nie było ostateczne, gdyż zostało od niego wniesione odwołanie do sądu, a także celem ustalenia stanu zdrowia skarżącego, znacznego stopnia niepełnosprawności, braku możliwości działania w złej wierze przez skarżącego, - informacji Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności o przesłaniu odwołania do sądu — celem ustalenia, że orzeczenie o stopniu niepełnosprawności nie było ostateczne, gdyż zostało od niego wniesione odwołanie do sądu. W uzasadnieniu skarżący przedstawił wywód zmierzający do wykazania zasadności podniesionych zarzutów i wadliwości zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 roku, poz. 1634 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 §1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 §1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 §1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zasadą jest, że osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu (art. 30 ust. 1 u.ś.r.). Za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się m. in. świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania (art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r.). Zasiłek pielęgnacyjny należy do katalogu świadczeń rodzinnych (art. 2 pkt 2 u.ś.r.). Istota sporu w rozpatrywanej sprowadza się do tego, czy w przedstawionych powyżej, bezspornych okolicznościach wypłacone stronie świadczenie było świadczeniem nienależnie pobranym w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. Zgodnie z tym przepisem za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Treść wskazanego powyżej przepisu nie pozostawia wątpliwości, że warunkiem uznania na jego podstawie świadczenia za nienależnie pobrane jest świadomość świadczeniobiorcy o braku prawa do jego pobierania, która to świadomość musi wynikać z uprzedniego pouczenia. W orzecznictwie utrwalił się pogląd, wedle którego obowiązek zwrotu nienależnie pobranego świadczenia obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że mu się ono nie należy, co dotyczy zarówno osoby, która została skutecznie pouczona o okolicznościach, w jakich nie powinna pobierać świadczeń, jak też osoby, która uzyskała świadczenie na podstawie nieprawdziwych zeznań lub dokumentów, czy też w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd instytucji zobowiązanej do wypłaty świadczenia. Dla prawidłowego ustalenia istnienia obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia decydujące znaczenie ma zatem świadomość osoby pobierającej świadczenie. Osoba zobowiązana do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia musi być świadoma, że okoliczność, która powoduje ustanie prawa do uzyskanego świadczenia, wystąpiła. Z tego względu istotne jest dochowanie obowiązku poinformowania świadczeniobiorcy o okolicznościach mających wpływ na prawo do świadczenia, a następnie ustalenie, czy nieuprawnione pobranie świadczenia nastąpiło z "winy" strony i w konsekwencji, że świadczenie to miało charakter nienależnego (por.m.in. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1392/21; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 28 października 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 764/21). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy przedstawiciel ustawowy skarżącego pismem z dnia 22 stycznia 2021 r. został poinformowany, że w przypadku posiadania nowego orzeczenia o niepełnosprawności przez skarżącego należy niezwłocznie dostarczyć to orzeczenie do organu celem ustalenia prawa do zasiłku. Umknęło jednak organom, że tak nałożony na stronę obowiązek informacyjny nie zawierał pouczenia o utracie prawa do pobierania świadczenia w sytuacji, gdy obowiązek informacyjny nie zostanie niezwłocznie wykonany. Dla oceny, czy został spełniony warunek pouczenia, o którym mowa w art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r., konieczne jest uwzględnienie celu tej regulacji prawnej. Wprowadzając powyższy warunek ustawodawca zmierzał do tego, aby obowiązek zwrotu świadczenia nienależnie pobranego ciążył wyłącznie na osobach, które pobierały dane świadczenie w sposób w pełni świadomy w tym znaczeniu, że zdawały sobie sprawę, iż świadczenie im nie przysługuje. W konsekwencji, pouczenie, o którym mowa w ww. przepisie ustawy o świadczeniach rodzinnych, to tylko takie pouczenie, które było sformułowane i przedstawione konkretnemu adresatowi w taki sposób, że - zgodnie z zasadami racjonalności i doświadczenia życiowego - można przyjąć, iż ów adresat miał świadomość pobierania przez pewien czas nienależnego świadczenia rodzinnego. Ponadto w realiach rozpoznawanej sprawy organy nie wzięły pod uwagę, że według strony orzeczenie z dnia [...] zostało zaskarżone do Sądu Rejonowego w T. Okoliczność ta została przez skarżącego podniesiona już w odwołaniu. Tymczasem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w żaden sposób się do niej nie odniosło ani nie zweryfikowało, a tym bardziej nie dokonało rozważenia jej konsekwencji z punktu widzenia przesłanek uznania świadczenia za nienależnie pobrane. Organ ponownie rozpatrując sprawę musi mieć świadomość, że uznanie świadczenia za nienależnie pobrane ma charakter obiektywny. Do jego stwierdzenia niezbędne jest ustalenie, że świadczenie było wypłacane pomimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do świadczenia oraz że osoba uprawniona była prawidłowo pouczona o braku prawa do jego pobierania. Warunkiem uznania świadczenia rodzinnego za nienależnie pobrane jest świadomość świadczeniobiorcy braku prawa do pobierania danego świadczenia, która to świadomość musi wynikać z uprzedniego pouczenia. Obowiązek zwrotu nienależnie pobranego świadczenia obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że mu się ono nie należy, co dotyczy zarówno osoby, która została skutecznie pouczona o okolicznościach, w jakich nie powinna pobierać świadczeń, jak też osoby, która uzyskała świadczenie na podstawie nieprawdziwych zeznań lub dokumentów, czy też w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd instytucji zobowiązanej do wypłaty świadczenia. Dla prawidłowego ustalenia istnienia obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia decydujące znaczenie ma zatem świadomość osoby pobierającej świadczenie. Osoba zobowiązana do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia musi być świadoma, że okoliczność, która powoduje ustanie prawa do uzyskanego świadczenia, wystąpiła. Z tego względu istotne jest dochowanie obowiązku poinformowania świadczeniobiorcy o okolicznościach mających wpływ na prawo do świadczenia, a następnie ustalenie, czy nieuprawnione pobranie świadczenia nastąpiło z "winy" strony, i w konsekwencji, że świadczenie to miało charakter nienależnego. Niezależnie od powyższych rozważań należy podkreślić szczególną sytuację skarżącego. Pobierał ona świadczenie ze względu swoją niepełnosprawność. Szczególne rozwiązania przewidziane 15h ustawy COVID-19 ułatwiły niepełnosprawnym oraz organom administracji funkcjonowanie w czasie pandemii. Jednakże nie można abstrahować od celu regulacji ustawy o pomocy społecznej. Skarżący był i nadal jest osobą niepełnosprawną. W jej sytuacji faktycznej i prawnej nie zmieniło się nic. Nie można zatem akceptować stanowiska, że brak przedłożenia nowego orzeczenia o niepełnosprawności (która ciągle u skarżącego występuje) może skutkować tak negatywnymi następstwami (finansowymi) po jego stronie. Rozwiązanie takie należy uznać za sprzeczne z zasadą sprawiedliwości społecznej wyrażonej w Konstytucji RP. Wszystkie te uchybienia ww. przepisom postępowania oraz art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. Organy poczynią ustalenia faktyczne i prawne z uwzględnieniem wszystkich okoliczności sprawy i powyższych uwag. Ocena świadomości osoby pobierającej świadczenia musi być dokonywana z uwzględnieniem wszystkich okoliczności danej sprawy, w tym, czy zachowanie strony było ukierunkowane na niezgodne z prawem korzystanie ze środków publicznych. Dokonując takiej oceny należy wziąć pod uwagę okoliczność zaskarżenia przez skarżącego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności do sądu powszechnego. Jeżeli takie zaskarżenie w toku ponownie prowadzonego postępowania organy potwierdzą, to (pomijając już kwestię prawidłowego pouczenia) będzie to stanowić podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie uznania zasiłku pielęgnacyjnego pobranego w miesiącach od grudnia 2022 r. do marca 2023 r. za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.