II SA/Gl 1713/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant sekretarz sądowy Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2014 r. sprawy ze skargi M. Ł. i S. Ł. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. W wyniku przeprowadzonego na wniosek W. K. postępowania, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., działając na podstawie art. 50a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U.z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.) decyzją nr [...] z dnia [...] r. nakazał S.. i M. L., jako inwestorom a zarazem właścicielom rozbiórkę samowolnie wybudowanego tarasu powstałego w wyniku rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego w C. przy ulicy [...] nr [...]. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że przeprowadzone w trakcie postępowania oględziny, wykazały, że na działce nr [...], której właścicielami są M. i S. L., znajduje się taras o wysokości [...] cm i szerokości [...] cm. Państwo L. zakupili wymienioną nieruchomość w 2007 r., a była właścicielka nieruchomości M. B. oświadczyła, że do tego czasu tarasu nie było. Ustalono także, na podstawie informacji przekazanej przez Starostwo Powiatowe w B., iż z projektu nadbudowy I piętra domu dla St. i M. Rodaków wynika, iż przy elewacji tylnej budynku nie było tarasu, a w miejscu gdzie obecnie są drzwi balkonowe było okno. W oparciu o zebrany materiał organ uznał, że roboty budowlane wykonane przez inwestorów doprowadziły do rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego o taras. Uczestnik postępowania W. K. oświadczył, iż taras został rozbudowany w kierunku jego posesji. Inwestorzy podkreślili, że nie posiadają tarasu, lecz teren utwardzony, a na wykonanie takich prac posiadają zgłoszenie. Organ uznając, że nielegalna rozbudowa budynku mogła nastąpić na przełomie lat [...], zastosował art. 48 ust.1 Prawa budowlanego i wydał postanowienie nr [...] z dnia [...] r, wstrzymując prowadzone roboty budowlane i zobowiązując inwestorów do przedłożenia wskazanych ściśle wymienionych dokumentów. W dniu [...] r. uczestnik postępowania W. K. zgłosił do organu prowadzenie prac budowlanych przy rozbudowie tarasu, pomimo wydania postanowienia o ich wstrzymaniu. Fakt ten potwierdzono poprzez porównanie dokumentacji złożonej w dniu [...] r. i dokumentacji z dnia [...] r.. Zgodnie z art. 50a ust. 1 Prawa budowlanego właściwy organ w przypadku stwierdzenia wykonywana robót budowlanych – pomimo wstrzymania ich wykonywania postanowieniem, o którym mowa w art. 48 ust. 2 ustawy – nakazuje w drodze, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części. Powiatowy Inspektor podkreślił, iż z treści tego przepisu wynika, że organ nadzoru budowalnego nie ma w takiej sytuacji swobody i w przypadku potwierdzenia wykonywania robót budowlanych zobowiązany jest do wydania decyzji o nakazie rozbiórki. Sytuacja taka eliminuje możliwość zastosowania procedury legalizacyjnej. Organ podkreślił, iż wymieniony powyżej przepis ma na celu ukrócenie praktyki nierespektowania postanowień o wstrzymaniu robót budowlanych wydawanych w trakcie podjętej procedury legalizacyjnej samowoli budowlanej. Przepisy jednoznacznie zobowiązują do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę robót budowlanych, wykonanych po ich wstrzymaniu, co oznacza, że organ nie ma innej możliwości działania niż nakazanej przepisami prawa. Na gruncie niniejszej sprawy organ właściwie ocenił zaistniały stan faktyczny i podjął działania zmierzające do osiągnięcie stanu zgodnego z prawem. Rozstrzygnięcie to zostało zaskarżone w drodze odwołania przez inwestorów S. i M.L., reprezentowanych przez fachowego pełnomocnika. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 67 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez odmowę sporządzenia protokołu z czynności zawiadomienia przez W. K. o rzekomym dalszym rozbudowywaniu tarasu, naruszenie art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie wszechstronnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego przez dowolne przyjęcie, iż odwołujący pomimo wstrzymania robót budowlanych prowadzą nadal rozbudowę tarasu, oraz naruszenia art. 50a pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowane poprzez przyjęcie, iż odwołujący pomimo wstrzymania prowadzili rozbudowę tarasu. W konsekwencji pełnomocnik wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W uzasadnieniu podniosła, iż w zaskarżonej decyzji organ naruszył zasadę swobodnej oceny dowodów, dokonując ustaleń faktycznych w sposób dowolny, w oparciu o domniemania wynikające z hipotez budowanych na użytek postępowania wszczętego z inicjatywny osoby niechętnej odwołującym. Fakt prowadzenia robót budowlanych pomimo ich wstrzymania postanowieniem nie został potwierdzony stosownymi oględzinami, nie został na tę okoliczność sporządzony stosowny protokół, czym naruszono art. 67 § Kodeku postępowania administracyjnego. Organ dołączył jedynie do akt sprawy notatkę służbową potwierdzającą sam fakt przeprowadzenia takiej rozmowy telefonicznej . W załączeniu złożono oświadczenia osób uczestniczących w prowadzeniu robót budowlanych na nieruchomości odwołujących. Zwrócono uwagę na pozostawanie w głębokim konflikcie z W. K., co wyjaśnia składanie oświadczeń niezgodnych z prawdą. Przywołując art. 7 i art. 77 Kodeksu podniesiono brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, co miało istotny wpływ na wynik postępowania. W ocenie odwołujących brak jest podstaw do orzeczenia rozbiórki. Rozpatrując złożone odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy, po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania w sprawie stwierdził, iż zaskarżona decyzja narusza prawo. Organ odwoławczy odwołując się do uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji potwierdził, że podstawą ustalenia faktu prowadzenia robót budowlanych pomimo wstrzymania ich postanowieniem, była rozmowa telefoniczna w W. K., ale także złożona w sprawie dokumentacja. W ocenie organu odwoławczego przedłożone zdjęcia nie wskazują w sposób jednoznaczny, iż wznowiono roboty budowlan [...] r. oraz notatka sporządzona na okoliczność przeprowadzonej rozmowy telefonicznej. Stanowić one powinny impuls do działania organu powiatowego, a mianowicie przeprowadzenia dowodu z oględzin, w celu ustalenia zakresu wykonanych, po dniu 20 marca 2013 r. , robót budowlanych. Organ odwoławczy podkreślił, że na podstawie art. 50a Prawa budowlanego - nakazowi rozbiórki może podlegać jedynie ta część obiektu, jaka została wzniesiona w wyniku robót budowlanych wykonanych pod wydaniu postanowienia o ich wstrzymaniu, czyli w tym przypadku postanowieniu nr [...] z dnia [...] r. Zasadnie zatem pełnomocnik skarżących podniosła, że organ powiatowy nie udowodnił w należyty sposób wykonywania robót budowlanych przez odwołujących się. Stąd też zasadnie uznano, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a to uzasadnia wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Jednocześnie organ odwoławczy stwierdził, iż zgodnie z art. 3 ust. 7a Prawa budowlanego przedmiotowe roboty mogą być potraktowane jako przebudowa, a w związku z powyższym organ pierwszej instancji powinien objąć odrębnym postępowaniem roboty polegające na przebudowie przedmiotowego budynku . W stosunku do przedmiotu kontrolowanego postępowania organ odwoławczy podzielił stanowisko organu powiatowego, iż sporny obiekt stanowi taras, na budowę którego wymagane było pozwolenie na budowę, a nie jak twierdzą inwestorzy – utwardzenie terenu. Stanowisko takie wynika z przedłożonej w sprawie dokumentacji fotograficznej dołączonej przez organ. W kwestii daty budowy, za wiarygodne uznano oświadczenie b. właścicielki nieruchomości, iż do czasu sprzedaży tj. dnia [...] r. tarasu nie było. Potwierdzają to także zdjęcia złożone przez W. K.. O ile fakt ewentualnej rozbiórki i odbudowy tarasu jest sporny, to nie ma to znaczenia dla trybu, w jakim powinna nastąpić legalizacja obiektu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższe rozstrzygnięcie złożyli, reprezentowani przez fachowego pełnomocnika, M. L. i S. L.. Pełnomocnik wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania pełnomocnik zaskarżając rozstrzygnięcie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w części- tj. w zakresie uzasadnienia co do stwierdzeń, że odrębnym postępowaniem powinny być objęte rzekome roboty polegające na przebudowie, a nadto, że "sporny obiekt stanowi taras, na budowę którego wymagane było pozwolenie na budowę, a nie jak twierdzą inwestorzy – utwardzenie terenu, co ma potwierdzać dokumentacja fotograficzna dokonana przez pracowników organu powiatowego w dniu [...] r.". Pełnomocnik zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia sprawy i dowolne przyjęcie, że odrębnym postępowaniem powinny być objęte rzekome roboty polegające na przebudowie oraz przyjęcie, że sporny obiekt stanowi taras, na którego budowę wymagane było pozwolenie na budowę oraz naruszenie art. 3 ust. 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane polegające na przyjęciu, że inwestorzy wykonali roboty polegające na przebudowie. W uzasadnieniu powtórzono co do zasady argumenty przedstawione w odwołaniu oraz rozwinięto argumentację postawionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Dodał, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym wykonanie otworu w ścianie nośnej wymaga pozwolenia na budowę. W piśmie z dnia [...] r. swoje stanowisko przedstawił uczestnik postępowania W. K.. Zwrócił uwagę na zbudowanie w sposób samowolny tarasu w latach [...] w odległości [...] cm od granicy z jego działką, czyli niezgodnie z obowiązującymi przepisami. Zakwestionował dotychczas prowadzone przez organy nadzoru budowlanego postępowanie, wskazując na jego liczne uchybienia i braki. Podniósł, iż złożone w sprawie oświadczenia świadków nie są prawdziwe, czego dowodzą przedłożone przez niego mapy i zdjęcia. Dodał, iż dla zalegalizowania tego tarasu niezbędne są dokumenty, których inwestorzy nie przedłożyli dotąd w postępowaniu. Na rozprawie w dniu [...] r. uczestnik postępowania W. K. wnosząc o oddalenie skargi, uznał decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. za zgodną prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję, postanowienie lub inny akt administracyjny wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego aktu. Sąd orzekając w sprawie, nie kieruje się zasadami słuszności czy celowości i nie ocenia kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Przede wszystkim zaś Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, powołaną podstawą prawną, bądź poprawnością przytoczonej w skardze argumentacji (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012 r., poz. 270 ze zm.). Analiza akt sprawy dowiodła, że skarga w niniejszej sprawie nie mogła odnieść skutku, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tak więc przedmiotem niniejszej skargi jest decyzja kasacyjna, a zatem nie decyzja rozstrzygająca merytorycznie sprawę co do istoty, a jednie przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd bada zatem w takim przypadku czy zachodziły przesłanki uprawniające organ do uchylenia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, czy też materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia reformacyjnego rozstrzygnięcia, bądź zachodziła potrzeba jego uzupełnienia w niewielkim zakresie, a organ odwoławczy mimo to uchylił się od rozstrzygnięcia sprawy, co do jej istoty. Należy przy tym mieć na uwadze, iż decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego jest dopuszczalna wyjątkowo i stanowi odstępstwo od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Zgodnie z ogólną zasadą postępowania administracyjnego – zasadą dwuinstancyjności – każda sprawa rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega, na skutek złożonego odwołania, ponownemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez organ odwoławczy. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnego postępowania wyjaśniającego, stąd też organ odwoławczy zobligowany jest do ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej, a nie kontroli decyzji organu pierwszej instancji. Rozpoznając skargę na decyzję kasacyjną wydaną w oparciu o art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego sąd administracyjny zobligowany jest w świetle powyższych uwag do dokonania oceny, czy zaskarżona decyzja na narusza zasady dwuinstancyjności, czyli czy postępowanie organu pierwszej instancji było faktycznie dotknięte takimi wadami, które skutkować musiały ponownym jego przeprowadzeniem w całości lub w znacznej części. Przenosząc przedstawione powyżej rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy nie sposób zakwestionować stanowiska organu odwoławczego. Nie można bowiem nie podzielić jego twierdzeń, iż decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem obowiązujących przepisów procedury administracyjnej, wobec faktu, że wydana została bez wyczerpującego wyjaśnienia okoliczności sprawy. Decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. nakazująca skarżącym – inwestorom rozbiórkę samowolnie wybudowanego tarasu powstałego w wyniku rozbudowy jednorodzinnego budynku mieszkalnego wydana została bez wszechstronnego i wyczerpującego wyjaśnienia okoliczności sprawy, jedynie na skutek telefonicznej interwencji uczestnika postępowania W. K.. Podkreślenia wymaga fakt, iż decyzja ta wydana została w oparciu o art. 50a ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem właściwy organ, w przypadku wykonywania robót budowlanych – pomimo wstrzymania ich wykonywania postanowieniem - nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części. Dodać przy tym trzeba, że rozbiórka dotyczy części obiektu wykonanego po doręczeniu postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji prowadząc postępowanie w sprawie legalności tarasu usytuowanego w C. na działce nr [...] przy ulicy [...], postanowieniem nr [...] z dnia [...] r., wstrzymał roboty budowlane i nałożył na inwestorów S. i M. L. obowiązek przedłożenia wymienionych dokładnie dokumentów, w tym: czterech egzemplarzy projektu budowlanego rozbudowywanej części budynku – tarasu, wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy C. lub ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, czy oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowalne, wyznaczając termin ich przedłożenia w organie do dnia [...] r. W związku z uzyskaną telefonicznie informacją organ nie przeprowadził właściwego postępowania dla zweryfikowania otrzymanych danych, opierając się jedynie na notatce służbowej potwierdzającej fakt rozmowy telefonicznej oraz materiałach przedłożonych przez inwestorów w związku z wydanym postanowieniem. Nie przeprowadził więc oględzin przedmiotowego tarasu dla potwierdzenia otrzymanej informacji i nie ustalił zakresu przeprowadzonych po wydaniu wymienionego postanowienia robót budowlanych, a zatem naruszył tym samym podstawowe zasady postępowania administracyjnego wyrażone w art. 7, art. 8 czy art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodzić się przyjdzie z organem odwoławczym, iż notatka sporządzona z rozmowy telefonicznej czy późniejsze pismo W. K. winny być impulsem dla organu do przeprowadzenia postępowania dowodowego, gdyż fakt wykonywania robót budowlanych winien być należycie udokumentowany i nie może opierać się na przypuszczeniach, domysłach czy prawdopodobieństwie. Podzielić trzeba dotychczasowe stanowisko organów w sprawie, iż przedmiotem postępowania jest budowa tarasu, która wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Nie do zaakceptowania są bowiem twierdzenia strony skarżącej, iż wykonali oni jedynie utwardzenie terenu, na które wymagane jest jedynie, dokonane przez nich, zgłoszenie. Fakt wykonania tarasu potwierdza zarówno dokumentacja zdjęciowa wykonana przez organ pierwszej instancji, jak również złożone w trakcie oświadczenia m.in. byłej właścicielki budynku, iż do [...] r. czyli do daty sprzedaży budynku tarasu nie było, a także zdjęcia lotnicze przedłożone przez uczestnika postępowania. Niezbędne zatem w takim stanie jest przeprowadzenie postępowania w zakresie ewentualnej legalizacji wykonywanego tarasu. Dodatkowo, w ocenie składu orzekającego, prawidło i zasadnie przywołał organ odwoławczy jako zarzut, iż nie przeprowadzono postępowania w kierunku ewentualnej przebudowy przedmiotowego budynku. W trakcie przeprowadzonego postępowania ustalono bowiem, że "przy elewacji tylnej nie było tarasu, w miejscu gdzie obecnie są drzwi balkonowe było okno". Poprawnie zatem organ wskazał, iż wykonane roboty na podstawie art. 3 ust. 7a ustawy Prawo budowlane winny być zakwalifikowane jako przebudowa i objęte odrębnym postępowaniem. Mając na uwadze powyższe zasadnie organ odwoławczy uznał, iż decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, tj. z naruszeniem art. 7 i art. 77 Kodeksu, wobec niewyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygniecie. Zatem w tych warunkach zasadne było skorzystanie przez ten organ z rozstrzygnięcia przewidzianego w art. 138 ust. 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organy administracji publicznej stojąc na straży praworządności podejmują wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stąd też ciąży na nich obowiązek dokładnego i wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Skoro zaś przedmiotowe postępowanie nie mogło być uzupełnione przez organ odwoławczy bez zarzutu naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania i zachodziła konieczność przeprowadzenia nowego postępowania wyjaśniającego w części określonej przez organ odwoławczy, to był on zobligowany był na mocy art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego wydać decyzję uchylającą rozstrzygniecie organu pierwszej instancji i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a zatem skarga jako bezzasadna podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.