II SA/Gl 1715/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi J.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o odpadach 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Marszałek Województwa [...] działając na podstawie art. 79c ust. 3, art. 79d ust. 3 i art. 37 ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2007 r. Nr 39, poz. 251 ze zm.), decyzją z dnia [...]r. nr [...], orzekł o wymierzeniu J. B., prowadzącemu działalność pod nazwą [...] J. B., kary pieniężnej w wysokości [...]zł z powodu nieterminowego przekazania zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości opadów, o sposobach gospodarowania nimi za rok [...] Organ I instancji stwierdził bowiem, że posiadacz odpadów złożył wymagane zestawienie w dniu [...] r., podczas gdy ustawowy termin upłynął w dniu [...]r. W odwołaniu od decyzji J. B. nie zgodził się z nałożeniem kary, wyjaśniając że złożenie sprawozdania po terminie było wynikiem niewiedzy. Podał, że dopiero z zalecenia kontrolnego WIOŚ w K., które otrzymał w dniu [...]r., dowiedział się o terminie złożenia sprawozdania. Podniósł, że z uwagi na niewielki rozmiar prowadzonej działalności i wysokość dochodu, nie jest w stanie uiścić tak wysokiej kary. Jednakże zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze odwołania nie uwzględniło. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, Kolegium po omówieniu regulacji prawnej stwierdziło bowiem, że wymierzenie kary pieniężnej w kwocie [...]zł jest obligatoryjne w przypadku zaistnienia przesłanek ustawowych. Przepisy o obowiązku przedkładania zbiorczego zestawienia danych o odpadach, obowiązują zaś od dnia 1 października 2001 r. Kary za naruszenie tego obowiązku wprowadzono nowelizacją do ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. (Dz. U. Nr 28, poz. 145), która weszła w życie z dniem 12 marca 2010 r. Skoro ustawa nowelizująca nie zawiera przepisów przejściowych, zgodnie z zasadą natychmiastowego działania prawa, mają one zastosowanie od wejścia w życie ustawy nowelizującej. Podniesione w odwołaniu okoliczności nie mogą zatem w ocenie Kolegium, skutkować odstąpieniem od wymierzenia kary za nieterminowe przekazanie zestawienia. W skardze do sądu administracyjnego J. B. domagał się uchylenia decyzji organów obydwu instancji i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, zarzucając naruszenie art. 37 ust. 3 w zw. z art. 79c ust. 3 ustawy o odpadach, poprzez uznanie, że do obowiązku przekazania zbiorczego zestawienia danych za rok [...], ma zastosowanie nowelizacja ustawy, która weszła w życie w dniu 12 marca 2010 r. Zdaniem skarżącego, jakakolwiek zmiana zasad składania zbiorczych zestawień, jest niemożliwa w trakcie okresu ich składania z powodu niezgodności z ustawą o odpadach i Konstytucją, zaś wymagane sprawozdanie złożył bez wezwania organu. Odpowiadając na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga musiała odnieść skutek, aczkolwiek zasadniczo z innych przyczyn, niż w niej podniesionych. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 10.000 zł stanowił przepis art. 79 c ust. 3 powołanej wyżej ustawy o odpadach z 2001 r. – w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą z dnia 22 stycznia 2010 r. i obowiązującym w dacie orzekania przez organy obydwu instancji. Jednakże wyrokiem z dnia 15 października 2013 r. sygn. akt P 26/11 (Dz. U. z 2013 r., poz. 1426), Trybunał Konstytucyjny orzekł, że: 1. art. 79c ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243 i Nr 203, poz. 1351, z 2011 r. nr 106, poz. 622, Nr 117, poz. 678, Nr 138, poz. 809, Nr 152, poz. 897 i Nr 171, poz. 1016 oraz z 2012 r. poz. 951 i 1513), w brzmieniu obowiązującym od 12 marca 2010 r. do 19 lipca 2011 r., przez to, że przewiduje niepodlegającą miarkowaniu karę pieniężną w wysokości 10.000 zł za nieterminowe przekazanie zbiorczego zestawienia danych o odpadach, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, 2. art. 79c ust. 3 w związku z art. 79d ust. 3 ustawy powołanej w punkcie 1 jest zgodny z: a) art. 2 w związku z art. 184 Konstytucji, b) art. 2 w związku z art. 42 ust. 2 i 3 Konstytucji. Trybunał stwierdził bowiem, że kumulacja represyjnych cech kary pieniężnej za nieterminowe przedstawienie zbiorczego zestawienia danych o posiadanych odpadach jest niezgodna z Konstytucją. Przekazanie wymierzania tej kary z dotychczasowego trybu postępowania w sprawach o wykroczenia do trybu postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego nie narusza jednak Konstytucji. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego rozwiązanie wprowadzone w art. 79c ust. 3 ustawy o odpadach, należy uznać nie tylko za przydatne, ale wręcz za konieczne do realizacji legitymowanych konstytucyjnie celów w dziedzinie ochrony środowiska. Zasadność celu występuje, mimo że obowiązek przekazania zbiorczego zestawienia danych o posiadanych odpadach nie stanowi przejawu działania bezpośrednio związanego z oddziaływaniem na środowisko, a zaniechanie wykonania tego obowiązku nie powoduje bezpośrednio szkód w środowisku. Trybunał podkreślił istnienie innej bezpośredniej i ścisłej więzi między stopniem wykonania obowiązków sprawozdawczych a niebezpieczeństwem zanieczyszczenia środowiska, wpływającej na samodyscyplinę podmiotów gospodarczych w ich postępowaniu z posiadanymi odpadami. Prowadzenie ewidencji zgodnie z rzeczywistością pełni funkcję informacyjną i dyscyplinuje przedsiębiorcę do postępowania, które zapewni zgodność rzeczywistego poziomu wytwarzania lub postępowania z odpadami z normami ustawowymi. Trybunał Konstytucyjny uznał jednak, że konstruując elementy kwestionowanej sankcji ustawodawca przekroczył konstytucyjne granice proporcjonalności regulacji sankcji administracyjnych. Zbytnia dolegliwość kary wynika ze szczególnej nadmiernej kumulacji kilku elementów sankcji, które rozpatrywane oddzielnie nie przemawiają jeszcze za niekonstytucyjnością przepisu. Sama wysokość docelowej kary pieniężnej (10.000 zł) nie stanowi argumentu na rzecz naruszenia art. 2 Konstytucji, jeśli jednocześnie obowiązywałby mechanizm uprzedniego wezwania lub ponaglenia przedsiębiorcy do terminowego wykonania ustawowego obowiązku. Podobnie automatyzm nakładanej kary nie świadczy na rzecz jej niekonstytucyjności, jeżeli obowiązywałby mechanizm miarkowania jej wysokości ze względu na okoliczności sprawy przez organ administracji podlegający kontroli sądu administracyjnego. Jednocześnie Trybunał stwierdził, że kwestionowana kara pieniężna za nieterminowe przekazanie zbiorczego zestawienia danych o odpadach, nie była aż tak dolegliwa, by uznać ją de facto za niedopuszczalną sankcję karną. Fakt represyjności niektórych sankcji administracyjnych nie pozwala na automatyczne zaliczenie ich do kar lub grzywien karnych. Nie sam represyjny charakter administracyjnej kary pieniężnej, lecz dopiero nadmiernie represyjny charakter tej kary może jej nadać w istocie naturę sankcji karnej sensu stricto. Taka sytuacja nie występowała w niniejszej sprawie. Za nieuzasadnione Trybunał Konstytucyjny uznał jednak argumenty o niezgodności z Konstytucją zabiegu przekazania orzekania kar pieniężnych za nieterminowe składanie zbiorczych zestawień danych o odpadach z trybu postępowania karnego (w sprawach o wykroczenia) do trybu postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego. Nie było konieczne wprowadzenie trybu postępowania karnego, skoro kwestionowana kara pieniężna nie była aż tak dolegliwa, by stanowić de facto sankcję karną. Kara pieniężna za naruszenie przepisu prawa może być stosowana w różnych postępowaniach, zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i karnym. Art. 177 Konstytucji pozostawia też ustawodawcy swobodę wyboru między sądem powszechnym a sądem administracyjnym. Mimo iż zgodnie z modelem jurysdykcji sądowoadministracyjnej zadaniem tego sądownictwa jest jedynie kontrolowanie aktów administracji publicznej poprzez badanie ich zgodności z prawem, nie można przeciwstawiać sądów administracyjnych sądom powszechnym, a sprawowany przez nie wymiar sprawiedliwości uważać za "gorszy". Kognicja sądu administracyjnego jest sprawowana jako wymiar sprawiedliwości w stosunku do podmiotów, które tej sprawiedliwości dochodzą przed sądem. Oceniając zarzut naruszenia art. 42 ust. 2 i 3 Konstytucji Trybunał wskazał, że w postępowaniu o nałożenie sankcji pieniężnej nie dochodzi do stwierdzenia winy sprawcy, więc prawo do obrony ma mniejsze znaczenie niż w postępowaniu karnym sensu stricto. W sytuacji, gdy organ stwierdza jedynie obiektywne dostosowanie się adresata do przepisu sankcjonującego, prawo do obrony może być przyznane dopiero na etapie kierowania skargi do sądu administracyjnego i postępowania przed tym sądem. W tym postępowaniu nastąpi ocena legalności nałożenia administracyjnej kary pieniężnej przy zachowaniu gwarancji konstytucyjnych. Przywołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego z mocy art. 190 ust. 1 Konstytucji, ma zaś walor powszechnie obowiązujący i jest ostateczny. Stąd też nie ma znaczenia fakt, że wyrok w sprawie P 26/11, zapadł dopiero po wydaniu zaskarżonej decyzji. Orzeczenie Trybunału oznacza bowiem, że przepis art. 79c ust. 3 ustawy o odpadach – w zakresie zakwestionowanym przez Trybunał, był niezgodny z Konstytucją od daty jego wydania. Z kolei zgodnie z art. 145a § 1 kpa, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, na podstawie którego została wydana decyzja, stanowi przesłankę wznowieniową. Stwierdzenie podstaw do wznowienia postępowania uzasadnia zaś uchylenie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 1270 ze zm.). W tym stanie rzeczy decyzje organów obydwu instancji podlegały wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Wobec uwzględnienia skargi należało nadto orzec o niewykonalności zaskarżonej decyzji zgodnie z art. 152 cyt. ustawy. O kosztach postępowania, obejmujących wpis sądowy w kwocie 400 zł, rozstrzygnięto na wniosek skarżącego po myśli art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 tej ustawy. Odnosząc się zaś do zarzutów skargi sąd administracyjny nie podzielił jednak stanowiska skarżącego co do braku podstaw do wymierzenia kary za nieterminowe przekazanie sprawozdania za rok [...]. Prawidłowo wskazało Kolegium w motywach zaskarżonej decyzji, że ustawa nowelizująca z dnia 22 stycznia 2010 r., nie zawiera przepisów przejściowych, a zatem obowiązywała od dnia jej wejścia w życie, przewidując karę pieniężną za niewywiązanie się w terminie ustawowym z obowiązku przedłożenia sprawozdania, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z 2001 r. Nadto, wskazać przyjdzie, że ustawa nowelizująca weszła w życie z dniem 12 marca 2010 r., a zatem w terminie otwartym do złożenia wymaganego sprawozdania, nie nakładając na przedsiębiorców żadnych nowych obowiązków, a jedynie wprowadzając nową formę sankcji – administracyjną karę pieniężną w miejsce kar, orzekanych w trybie postępowania karnego (w sprawach o wykroczenia), o czym była mowa w uzasadnieniu wyroku TK. Brak zatem racjonalnych przesłanek do stwierdzenia, aby art. 79c ust. 3 ustawy o odpadach z 2001 r., miał zastosowanie do sprawozdań począwszy do [...] r. Bez znaczenia prawnego są też okoliczności co do rozmiaru działalności gospodarczej i przyczyn opóźnienia w złożeniu zestawienia. Jednakże skarga podlegała uwzględnieniu z przyczyn, wskazanych na wstępie, a mianowicie wystąpienia przesłanki wznowieniowej z art. 145a § 1 kpa. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji winien uwzględnić również dalszą zmianę stanu prawnego, a mianowicie fakt uchylenia ustawy o odpadach z 2001 r. na mocy art. 252 ustawy z dnia 24 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21 ze zm.). Jednakże z mocy art. 246 tej ustawy, w sprawach wszczętych i niezakończonych stosuje się dotychczasowe przepisy karne oraz o karach pieniężnych w dotychczasowym brzmieniu, z zastrzeżeniem art. 237. Oznacza to, że w niniejszej sprawie winien znaleźć zastosowanie przepis art. 79c ust. 3 ustawy z 2001 r. – w brzmieniu nadanym kolejną ustawą nowelizującą z dnia 28 kwietnia 2011 r. (Dz. U. Nr 138, poz. 809), która weszła w życie 20 lipca 2011 r., a której nie dotyczy wyżej przywołane orzeczenie TK. Zatem w przypadku nieprzekazania zbiorczego zestawienia danych w terminie ustawowym, posiadacz odpadów podlega karze pieniężnej w wysokości 500 zł. sw