II SA/Gl 1717/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędzia WSA Piotr Broda, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lipca 2014 r. sprawy ze skargi Z.K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. W związku z ujawnieniem rozpoczęcia robót związanych z dobudową garażu murowanego do budynku mieszkalnego na posesji przy ul. [...]w W., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] postanowieniem z [...] r., na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (ówcześnie Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), wstrzymał roboty budowlane związane z dobudową na działkach nr [...] i nakazał Z. K. jako inwestorce przedłożyć określone dokumenty. Następnie decyzją z [...] r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 prawa budowlanego, zatwierdził projekt budowlany dobudowy garażu i nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. W stosunku do tej decyzji D. Z. [...]. złożył wniosek o wznowienie postępowania. W wyniku tego wniosku było wydanych kilka rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego. Ostatnim z nich była decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] r., znak: [...] z/ [...], którą uchylono rozstrzygnięcie organu I instancji z [...] r. i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania. Tryb wznowienia postępowania został ostatecznie zakończony decyzją PINB dla Powiatu [...] z [...] r., którym umorzono to postępowanie ze względu na fakt, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] r., [...] stwierdził nieważność decyzji PINB z [...] r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na użytkowanie dobudowanego garażu. Kontynuując postępowanie w sprawie samowolnie dobudowanego garażu PINB dla Powiatu [...] postanowieniem z dnia 23 lipca 2012 r., na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 oraz art. 59f, 59g i 83 prawa budowlanego (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.), po spełnieniu przez inwestora obowiązków nałożonych postanowieniem z [...] r., ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej w kwocie [...] zł. Opłata ta została przez inwestorkę uiszczona [...] r. Następnie PINB decyzją z [...] r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany obejmujący dobudowę garaży i nałożył na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na jego użytkowanie. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone przez organ odwoławczy decyzją z [...] r., a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że działka sąsiednia nr [...] jest działką budowlaną i z uwzględnieniem tej okoliczności należy rozważyć spełnienie przepisów warunków technicznych. Prowadząc ponownie postępowanie organ I instancji postanowieniem z [...] r., na podstawie art. 49 w zw. z art. 35 ust. 3 prawa budowlanego (Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.), nałożył na inwestorkę obowiązek usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym, poprzez doprowadzenie go do zgodności z § 3 ust. 1 (karta tytułowa), § 3 ust. 1 i § 5 rozporządzenia MI z 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. nr 120, poz. 1133 ze zm.), a także obowiązek przedłożenia zaświadczenia Wójta o zgodności budowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W dniu [...] r. dokonano oględzin budowy w zakresie przebiegu granic działek i długości garażu od tych granic. Decyzją z [...] r. nr [...] dla Powiatu [...], na podstawie art. 49 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 prawa budowlanego zatwierdził projekt budowlany sporządzony przez K.S. i nałożył na inwestorkę obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu. W decyzji stwierdzono, że opieczętowany projekt budowlany stanowi integralną część decyzji. W uzasadnieniu stwierdzono, że budowa jest zgodna zarówno z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych. Działka nr [...] stanowi współwłasność w 1/2 części Z. K., w 1/4 części E.S. i w 1/4 części małżonków A. i D. Z.. Granica między działką [...] a działkami [...] (teren inwestycji) nie jest na gruncie wyznaczona. Odległość garażu od granicy z działką 2118/12 nie ma jednak znaczenia, albowiem § 12 rozporządzenia MI w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2002, nr 75, poz. 690), odnoszą się do sytuowania [...] nie jest działką budowlaną. Została ona wydzielona z nieruchomości iwnestorki celem urządzenia na niej drogi dojazdowej do działki [...] należącej do małżonków Z.. Potwierdza to ugoda sądowa zawarta przed SR w B. [...] r., sygn. [...], mocą której ustalono urządzenie na działce [...] swobodnego przejazdu i przechodu na rzecz A.K. Działka ta została także zagospodarowania na cele przejazdu (ułożono 2 pasy płyt betonowych pod koła pojazdu), a jej parametry są typowe dla działki dojazdowej. Ze względu na przeznaczenie i cechy działka ta nie nadaje się i nie może zostać zabudowana, nie jest zatem działką budowlaną. O tym, czy działka jest budowlana nie decyduje tylko ustalenie planu miejscowego, przeznaczające dany teren pod zabudowę, ale także inne przepisy. W tym zakresie wskazano na zawierające definicję działki budowlanej przepisy art. 4 pkt 3a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 2 pkt 12 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Także zapis w ewidencji gruntów dotyczący rodzaju użytków (B) nie jest wystarczający do uznania działki za budowlaną. Odwołanie od decyzji wniósł pełnomocnik D. Z., domagając się uchylenia decyzji i orzeczenia nakazu rozbiórki garażu ze względu na brak możliwości zachowania odległości garażu od granicy działki [...] będącej w jego ocenie działką budowlaną. Zaskarżoną decyzją z [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu przytoczono przepisy art. 46 i 49 prawa budowlanego określające warunki i tryb postępowania z przypadkami samowolnej budowy, w tym dotyczące legalizacji samowoli. Wskazano, że organ I instancji nie zbadał prawidłowo dopuszczalności legalizacji garażu w szczególności w zakresie § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (...). Stwierdzono, że stanowisko odmawiające działce nr [...] cech działki budowlanej nie jest prawidłowe. Należy ją uznać za działkę budowlaną, ponownie zweryfikować zgodność budynku z przepisami warunków technicznych. Podniesiono także, że organ I instancji nie zbadał projektu budowlanego w zakresie określonym w art. 49 ust. 1 prawa budowlanego, dotyczącym jego kompletności, zgodności z planem miejscowym i uzyskania wymaganych opinii i uzgodnień oraz sprawdzeń. Stwierdzono, że inwestorka przedłożyła jedynie 2, zamiast 4 wymaganych egzemplarzy projektu. Złożony projekt nie zawiera projektu zagospodarowania działki sporządzonego na aktualnej mapie i zawierającego wymagane naniesienia. Nie został także poddany sprawdzeniu zgodnie z art. 48 ust. 3 pkt 2 pt. Inwestorka nadto nie złożyła wymaganego oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W konsekwencji rozstrzygnięcie organu I instancji oceniono jako przedwczesne, a przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania uzasadniono koniecznością zachowania zasady dwuinstancyjności. W skardze do sądu administracyjnego Z. K. wniosła o uchylenie decyzji organu odwoławczego i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zarzuciła wadliwe przyjęcie, że działka nr [...] stanowi działkę budowlaną, co wymusza stosowanie w sprawie przepisu § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Podniosła także, że z naruszeniem zasad procedury administracyjnej art. 6, 7, 8 i 12 k.p.a. organ odstąpił od merytorycznego załatwienia sprawy, zaś wskazane wady projektu albo nie występują, albo dawały się usunąć w postępowaniu odwoławczym. Podkreśliła, że działka nr [...] stanowi pas gruntu o szerokości 4,32 m i długości 40 m, służy jako droga dojazdowa. Stanowisko organu I instancji, że nie jest to działka budowlana jest prawidłowe, w konsekwencji nie ma podstaw do zachowania odległości garażu od granic z tą działką. Zwróciła uwagę na przewlekłość postępowania i zmienność stanowiska organów. Zapłaciła ustaloną opłatę legalizacyjną, a teraz organ odwoławczy przyjmuje, że w istocie legalizacja nie jest możliwa. Oznaczenie działki w ewidencji symbolu B jest konsekwencją jej wydzielenia z działek zabudowanych budynkiem. Skarżąca zakwestionowała także zasadność znaków odnoszących się do projektu budowlanego. W postępowaniu legalizacyjnym nie ma podstaw do żądania 4 egzemplarzy projektu, nic nie stało przy tym na przeszkodzie do zażądania dodatkowych egzemplarzy od inwestorki. Wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, projekt zawiera także zarówno oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jak i zaświadczenie Burmistrza o zgodności z planem miejscowym. Natomiast poświadczenie faktu sprawdzenia projektu zostało przez inwestorkę dołączone. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Okoliczności faktyczne związane z realizacją samowolnej budowy oraz kwalifikacja prawna tego stanu faktycznego nie są w sprawie sporne. W zasadzie wykonane roboty uznano za budowę obiektu budowlanego bez wymaganego zezwolenia, co uzasadnia stosowanie w sprawie przepisów art. 48 i 49 prawa budowlanego. Kwestią sporną w pierwszej kolejności jest natomiast status działki nr [...], czy stanowi ona działkę budowlaną, co wymusza m. in. stosowanie przepisów § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (...). Bezsporne jest przy tym, że istniejące zbliżenie budynku garażu do tej działki określonych w rozporządzeniu odległości nie zachowuje. Zgodnie z art. 48 ust. 2 pkt 2 prawa budowlanego, warunkiem wszczęcia postępowania w celu legalizacji samowoli jest stan, w którym budowa nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Standardy techniczno-budowlane dla budynków wprowadzają przepisy rozporządzenia MI z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jaki powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., nr 75, poz. 690 ze zm.). Przepisy § 12 rozporządzenia regulują odległości, w jakich należy sytuować budynek na działce budowlanej od granicy z sąsiednią działką budowlaną. Samo rozporządzenie nie definiuje działki budowlanej. Także ustawa Prawo budowlane, na podstawie której zostało ono wydane nie zawiera definicji legalnej działki budowlanej. Oznacza to jedynie brak wiążącego ustalenia znaczenia tego określenia, nie ogranicza jednak możliwości posługiwania się definicjami zawartymi w innych aktach prawnych przy jego interpretacji. Nie mając wiążącego charakteru, definicje takie mogą stanowić argument za przyjęciem określonego rozumienia działki budowlanej. Posłużenie się definicjami z innych aktów prawnych przy interpretacji jest przy tym uzasadnione w szczególności wówczas, gdy pod względem przedmiotowym regulacje te pozostają ze sobą w związku. Proces inwestycyjny związany z zabudową terenu regulowany jest zarówno przez prawo budowlane (ustawę i wydane na jej podstawie przepisy wykonawcze), jak i przez przepisy o zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawa z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w art. 2 pkt 12 definiuje działkę budowlaną jako nieruchomość, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Ta definicja nawiązuje zarówno do przepisów prawa budowlanego w tym techniczno-budowlanych, są to bowiem przepisy określające wymogi realizacji obiektów budowlanych, jak i do planów miejscowych. Wynika z niej, że przeznaczenie danego terenu w planie pod zabudowę nie jest wystarczającym warunkiem uznania wszystkich działek na nim położonych za działki budowlane, choć jest warunkiem koniecznym. Oprócz przeznaczenia pod zabudowę, działka musi dawać faktyczną możliwość zabudowy. W niniejszym przypadku dwie cechy nie pozwalają uznać działki [...] za działkę budowlaną. Po pierwsze są to jej parametry, typowe dla działki służącej dojazdowi, które przy uwzględnieniu walorów technicznych nie dają możliwości zabudowy. Po drugie, co w sprawie nawet istotniejsze, status prawny nadany działce w trybie prawa cywilnego, przeznaczający ją na cele dojazdowe dla osób do tego uprawnionych, wyklucza inne zagospodarowanie działki, mogące ograniczać czy uniemożliwiać realizację funkcji przejazdu. Z tych względów nie jest ani celowe, ani uzasadnione względami normatywnymi, traktowanie tej działki jako budowlanej, wymuszające zachowanie m. in. odległości zabudowy na działkach sąsiednich od jej granic. Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podziela poglądu w tym zakresie przedstawionego przez organ odwoławczy, co stanowi podstawę do uwzględnienia skargi. Sąd nie może natomiast odnieść się do zarzutów organu odwoławczego, dotyczących zatwierdzonego decyzją organu I instancji projektu budowlanego, albowiem nie jest jasne, jakiej treści projekt organ odwoławczy oceniał. W aktach znajduje się bowiem, oprócz inwentaryzacji dobudowanego garażu z [...] r. projekt budowlany garażu z [...] r., sporządzony przez projektanta K.S., nie jest on jednak, wbrew zastrzeżeniu zawartemu w decyzji organu I instancji, opieczętowany i opisany jako załącznik do decyzji. Jednocześnie zaś jego zawartość nie potwierdza w większej części zarzutów formułowanych w decyzji organu odwoławczego, znajduje się w nim zarówno oświadczenie inwestora o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jak również zaświadczenie Burmistrza o zgodności z planem miejscowym z [...] r., został on także sprawdzony. Jednocześnie projekt nie jest zestabilizowany w sposób uniemożliwiający jego dekompletację, a numeracja kart nie ma charakteru ciągłego. W tej sytuacji weryfikacja zarzutów nie była możliwa. Ponownie prowadząc postępowanie organ odwoławczy winien zwrócić się o wyjaśnienia i zażądać od organu I instancji projektu opisanego jako załącznik do decyzji. Mając na uwadze podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 152 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania, obejmujących koszty zastępstwa procesowego przez kwalifikowanego pełnomocnika, postanowiono na podstawie art. 200, 205 § 2 i 209 p.p.s.a. sw