II SA/Gl 172/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant Referent stażysta Joanna Wita, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi W.W. na postanowienie Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia dotyczącego uzgodnienia warunków zabudowy terenu oddala skargę. Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w P. działając na wniosek Burmistrza Miasta i Gminy [...] w trybie art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 106 § 5 kpa, postanowieniem z dnia 15 lipca 2009 r. uzgodnił projekt decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji W. W. polegającej na budowie budynku mieszkalnego na działce nr 1, położonej w obrębie P., gm. [...]., w granicach terenu górniczego "[...]". Organ jednocześnie podał, że przedmiotowy teren jest położony w obrębie wyeksploatowanego złoża węgla brunatnego "[...]", planowana inwestycja znajduje się w odległości ok. 200 m od krawędzi zrekultywowanego wyrobiska po odkrywce "[...]" (zbiornik końcowy), która nie ulegnie już zmianie, obecnie opiniowany teren znajduje się poza zasięgiem czwartorzędowego leja depresji odkrywki "[...]" i dotychczas nie stwierdzono deformacji terenu spowodowanych odwodnieniem złoża węgla brunatnego. Nadto, organ uzgadniający wyjaśnił, że Rada Miejska w [...] podjęła uchwałę nr [...] z dnia [...] r. o odstąpieniu od sporządzenia planu dla terenu górniczego na terenie gminy [...], zaś wydając postanowienie uwzględniono dane zawarte w opinii geologicznej i górniczej KWB "A" SA w K. z dnia [...] r. Nr 1 oraz w planie ruchu zakładu górniczego. Wnioskiem z dnia [...] r. W. W. domagała się stwierdzenia nieważności powyższego postanowienia z powodu rażącego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego oraz przepisów prawa materialnego, a także dokonania ustaleń faktycznych w sposób rażąco dowolny, rozmijający się całkowicie z rzeczywistym stanem. W pierwszym rzędzie wnioskodawczyni wskazała na błędne podanie jej nazwiska "W.", zamiast W.. Zdaniem wnioskodawczyni, Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w P. bez przeszkód uzgodnił przedmiotową inwestycję, aczkolwiek na użytek postępowania sądowego o naprawienie szkód górniczych w odpowiedzi na pismo Sądu Okręgowego w K. podał, że nie jest organem opiniodawczym w tej sprawie. Nadto, wydając kwestionowane postanowienie, organ oparł się na nieprawdziwych danych, zawartych w projekcie decyzji co do istnienia dostępu do drogi publicznej. Projekt decyzji, w którym podano położenie działki w odległości ok. 100 m od krawędzi wyrobiska został zaś opracowany bez zapoznania się z opinią geologiczną biegłego B. H., w której jednoznacznie wskazano na istnienie związku przyczynowego pomiędzy degradacją budynków a odwodnieniem terenu z uwagi na przewarstwienie osadów piaszczystych oraz warstwę bruku morenowego i występującą niestabilność gruntu, prowadzącą do osadzania fundamentów. Tymczasem Okręgowy Urząd Górniczy w postanowieniu uzgadniającym podał, że inwestycja znajduje się w odległości ok. 200 m od wyrobiska i w nieodpowiedzialny sposób zapewnił, że dotychczas nie stwierdzono deformacji terenu spowodowanego odwodnieniem złoża węgla brunatnego oraz powołał się na rzekome zrekultywowanie wyrobiska po odkrywce "[...]", które jednak stanowi otwarty lej z tendencjami do osuwania się, a koncepcja jego zalania wodą obliczona jest na kilkanaście lat. Przywołana przez organ uzgadniający uchwała Rady Miejskiej świadczy zaś w ocenie wnioskodawczyni, o szczególnej "symbiozie" tych podmiotów. W kolejnym piśmie wnioskodawczyni podtrzymując dotychczasową argumentację co do braku drogi dojazdowej, podniosła dodatkowo, że wyrobisko jest nadal drążone maszynami kopalnianymi, co w efekcie nanoszenia się drgań, powoduje powiększanie się spękań ścian i sufitów jej budynku, co świadczy także o niestabilności gruntu pod zabudowaniami. Do pisma dołączono 24 zdjęcia dla udokumentowania twierdzeń. Po rozpatrzeniu wniosku W. W. postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], podjętym z up. Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego, orzeczono o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia 15 lipca 2009 r. Organ wyższego stopnia nie dopatrzył się bowiem przesłanek z art. 156 § 1 kpa, jako że podniesiona przez wnioskodawczynię argumentacja jest chybiona i odnosi się do kwestii merytorycznych, podlegających ewentualnie rozpatrzeniu w postępowaniu głównym. Tymczasem postanowienie z dnia 15 lipca 2009 r. zostało wydane jedynie w zakresie określenia warunków górniczo-geologicznych inwestycji, która ma powstać w granicach terenu górniczego w oparciu o przywołane w nim dokumenty. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy W. W. domagała się powtórnego przeanalizowania jej dotychczasowej argumentacji, wyrażając w szczególności wątpliwości co do stanowiska organu, iż nie stanowi różnicy w ustaleniach faktycznych kwestia odległości planowanej inwestycji od krawędzi wyrobiska po odkrywce "[...]" oraz określenie wymogów rekultywacji wyrobiska. Zaskarżonym postanowieniem, podjętym po ponownym rozpoznaniu sprawy z up. Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego, orzeczono o utrzymaniu w mocy poprzedniego postanowienia z przyczyn w nim wskazanych, bowiem w ocenie organu, podniesione argumenty mogą być kwalifikowane w kategoriach rażącego naruszenia prawa, zaś w postępowaniu kasacyjnym organ nadzoru nie jest uprawniony do rozstrzygania kwestii merytorycznych. W skardze do sądu administracyjnego W. W. wniosła o stwierdzenie nieważności obydwu postanowień Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego, nie zgadzając się ze stanowiskiem o braku podstaw do rozstrzygania kwestii merytorycznych w postępowaniu nieważnościowym, w sytuacji, gdy dopuszczono się rażących błędów w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy co do ustalenia odległości inwestycji od brzegu odkrywki i stopnia rekultywacji wyrobiska. Jej zdaniem, organ w sposób instrumentalny posługuje się pojęciem określenie warunków górniczo-geologicznych inwestycji i sam sobie przeczy w kwestii istnienia dojazdu do jej posesji, bowiem na skutek jej zarzutów w toku postępowania powołał komisję, lecz nie powiadomił jej o terminie oględzin. Organ, którego działanie zaskarżono, wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i wyjaśniając że nie może odnieść się do wywodów strony dotyczących drogi dojazdowej i działania nieznanej komisji, bowiem nie dotyczy to zakresu działania organu uzgadniającego. W toku rozprawy sądowej pełnomocnik skarżącej wyjaśnił, że na postanowienie organu I instancji z dnia 15 lipca 2009 r. uzgadniające przedmiotową inwestycję zostało wniesione zażalenie, lecz z uchybieniem terminu. Wyjaśnił nadto, że sprawa ustalenia warunków jest w toku, zaś postępowanie sądowe o naprawienie szkody górniczej zostało zakończone przez zasądzenie odszkodowania w kwocie 105.000 zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Trafnie organ wyższego stopnia nie dopatrzył się bowiem podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności kwestionowanego postanowienia Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w P. z dnia [...] r. uzgadniającego projekt decyzji w przedmiocie warunków zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie budynku mieszkalnego na działce nr 1, położonej w obrębie P., w granicach terenu górniczego "[...]". Wymóg uzgodnienia decyzji z właściwym organem nadzoru górniczego w odniesieniu do terenów górniczych, wynika z przepisu art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wyżej powołanej. Tryb uzgadniania rozstrzygnięć regulowany jest zaś przepisem art. 106 kpa. Stąd też zachodziła podstawa prawna do wydania postanowienia przez Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w P. Wbrew zarzutom skargi, nie sposób też ferować zarzutu o rażącym naruszeniu prawa (art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 126 kpa). Taka przesłanka nieważności wymaga wykazania, że organ administracji (w tym wypadku Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w P.) w ogóle nie przeprowadził postępowania dowodowego przed wydaniem kwestionowanego postanowienia, bądź też wyprowadził oczywiście błędne (sprzeczne) wnioski z zebranego materiału dowodowego, zaś wadliwe ustalenia stanu faktycznego wywołałoby społeczno-gospodarcze skutki nie do pogodzenia z wymogami praworządności. Zakres postępowania przed organem uzgadniającym ograniczony jest zaś do kompetencji tego organu – w tym wypadku właściwego w zakresie określenia warunków górniczo-geologicznych inwestycji projektowanej w granicach terenu górniczego. Oznacza to, że organ uzgadniający nie bada całokształtu sprawy, podlegającej rozstrzygnięciu w postępowaniu głównym. Tymczasem jak wynika z akt postępowania administracyjnego, przedłożony do uzgodnienia projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla realizacji budynku mieszkalnego, zawierał stwierdzenie, że działka objęta wnioskiem położona jest w odległości około 100 m od krawędzi wyrobiska odkrywki [...]. Załącznikiem do projektu decyzji była zaś mapa sytuacyjno-wysokościowa w skali 1:1000, przyjęta do zasobu geodezyjnego i kartograficznego, na której naniesiono granice działki nr 1 i odnotowano, że w odległości ok. 150 m znajduje się teren odkrywki KWB "A". Nadto, na mapie wskazano nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 15 m od granicy działki. Na mapie naniesiono też istniejące zabudowania na działce nr 1, odsunięte od wyznaczonej nieprzekraczalnej linii zabudowy. W istocie więc, zawarte w projekcie decyzji dane o odległości działki od krawędzi wyrobiska odkrywki [...], różniły się od danych wskazanych w mapie dla celów projektowych. Na użytek postępowania prowadzonego w trybie art. 106 kpa, organ uzgadniający zwrócił się też do KWB "A" w K. o opinię o warunkach górniczo-geologicznych terenu. Z opinii nr [...] z dnia [...] r. wynikało zaś, że opiniowana inwestycja znajduje się w odległości ok. 200 m od krawędzi zbiornika końcowego po odkrywce [...] i obecnie znajduje się poza zasięgiem wpływu czwartorzędowego leja odkrywki [...] i dotychczas nie stwierdzono deformacji terenu spowodowanych odwodnieniem. W opinii tej nie określono więc warunków technicznych, od spełnienia których powinna być uzależniona możliwość dopuszczenia projektowanej budowy. Jak wynika z treści kwestionowanego postanowienia z dnia 15 lipca 2009 r. opierając się na powyższej opinii KWB "A", Dyrektor Urzędu Górniczego w P. uzgodnił projekt decyzji i jednocześnie w postanowieniu zawarł informacje, pochodzące z tejże opinii, których prawdziwość jest kwestionowana przez skarżącą. W istocie jednak spór o odległość od krawędzi wyrobiska [...] wynika z faktu, że w powyższych dokumentach odległość ta jest wskazywana bądź do granicy działki, bądź też do istniejących na niej obecnie zabudowań, usytuowanych w pewnej odległości od granicy – przy wyznaczeniu w projekcie decyzji nieprzekraczalnej linii zabudowy. Jednakże w sytuacji, gdy organ uzgadniający dysponował różnymi danymi i oparł się na opinii oraz danych o ruchu zakładu górniczego, nie sposób ferować zarzutu rażącej dowolności ustaleń faktycznych (art. 77 § 1 kpa). Gdy zaś idzie o podniesione przez skarżącą okoliczności w postaci opinii geologicznej B. H. , opracowanej na użytek postępowania przed sądem powszechnym, wyjaśnić przyjdzie, że dokument ten nie był znany organowi uzgadniającemu. O ile zaś dowód ten istniał w dacie wydania kwestionowanego postanowienia, to co najwyżej mógł stanowić podstawę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Jednak oba tryby postępowania nadzwyczajnego nie są konkurencyjne. Oznacza to, że przesłanki wznowienia postępowania bądź stwierdzenia nieważności aktu, nie mogą być traktowane zamiennie. Skoro więc ustawodawca uznał, że istnienie nowych faktów i dowodów nieznanych organowi, stanowi podstawę wznowienia postępowania, to równocześnie nie jest możliwe stwierdzenie nieważności aktu z tego powodu. Podobnie, należy ocenić zarzut nieprawdziwości stwierdzenia, że wyrobisko zostało zrekultywowane. W tym względzie organ uzgadniający oparł się bowiem na opinii zakładu górniczego. O ile fakt ten jest nieprawdziwy i ma znaczenie prawne, to stanowi przesłankę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Gdy zaś idzie o podniesioną w skardze i w postępowaniu administracyjnym kwestię braku dostępu do drogi publicznej, wyjaśnić przyjdzie, że ocena przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, należy do organu prowadzącego postępowanie główne (w tym wypadku Burmistrza Miasta i Gminy [...]), zaś organem uzgadniającym w tym względzie jest zarządca drogi (art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy). Zupełnie niezrozumiałe są też zarzuty pod adresem bliżej niesprecyzowanej "komisji", dokonującej oględzin. Wreszcie, wadą kwalifikowaną postanowienia nie stanowi omyłka w pisowni nazwiska strony, podlegająca sprostowaniu w trybie art. 113 § 1 kpa. Działając z urzędu wskazać też przyjdzie, że co prawda rozstrzygnięcie organu winno sprowadzać się do uzgodnienia projektu decyzji, zaś zawarte w nim informacje stanowią jedynie uzasadnienie postanowienia, a nie element rozstrzygnięcia, to jednak wadliwy układ kwestionowanego postanowienia nie stanowi podstawy stwierdzenia nieważności z mocy art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Z tych wszystkich względów podzielić należy stanowisko organu wyższego stopnia o braku podstaw do uwzględnienia żądania skarżącej, co winno skutkować wydaniem postanowienia odmownego na podstawie art. 157 § 1 w zw. z art. 126 kpa. Stąd skarga podlegała oddaleniu zgodnie z treścią art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).