II SA/Gl 172/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.),, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant starszy referent Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2019 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w przedmiocie legalności wykonanych robót budowlanych oddala skargę. Działając na wniosek J. W. (nazywanej dalej "skarżącą") Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. wszczął postępowanie w sprawie legalności obiektu budowlanego z prefabrykowanych płyt ogrodzeniowych (o wym. 9,50m x 3,20m) położonego na działce nr ewid. 1 położonej w miejscowości C., ul. [...], gm. B.. Właścicielami nieruchomości są M. K. oraz W J. W trakcie oględzin dnia 17 lipca 2017r. stwierdzono, że na przedmiotowej działce znajduje się obiekt budowlany przeznaczony do celów gospodarczych. Ściany wykonane z prefabrykowanych elementów betonowych (płyty ogrodzeniowe). Dach jednospadowy o konstrukcji drewnianej kryty płytą typu onduline ze spadkiem na teren własny inwestora. Stolarka okienna i drzwiowa stalowa. W części obiektu wykonano podcień. Ściana podłużna usytuowana w linii ogrodzenia międzysąsiedzkiego od strony działki skarżącej. Właściciele nieruchomości oświadczyli, że obiekt został zrealizowany około 14 lat temu (nie byli wówczas właścicielami przedmiotowej nieruchomości). M. K. wyraziła także wątpliwość (jej pismo z dnia 2 października 2017 r.), czy budowla jest legalna. J. W. stwierdziła zaś, że budowa miała miejsce około 4 lat wcześniej. Obecni właściciele nie dysponują jakąkolwiek dokumentacją poświadczającą legalność wzniesionego obiektu. W swoim piśmie z dnia 5 października 2017 r. M. K. podniosła, iż przedmiotowy budynek powstał w 1978 roku, co może potwierdzać dostarczony do PINB wypis i wyrys z rejestru gruntów, sporządzony w dniu [...]. Jednocześnie ustalono (pismo Starosty C. z dnia 24 października 2017 r.), że w zasobach archiwalnych Starostwa Powiatowego w C. z lat 2003-2017 nie odnaleziono dokumentacji dotyczącej przedmiotowego obiektu. Dodatkowo wskazano, że zasoby archiwalne obejmujące wskazany okres są niekompletne. Decyzją z dnia [...] nr [...] PINB w C. nakazał właścicielom działki o nr 1 dokonać rozbiórki obiektu budowlanego z prefabrykowanych płyt ogrodzeniowych (w wym. 9,50 m x 3,20 m). Wskazał, iż przedmiotowy obiekt powstał w latach 2002-2009, pod rządami ustawy - Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. oraz, że wybudowanie obiektu wymagało uprzedniego skutecznego zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. W ocenie organu znajdujące się w aktach sprawy ortofotomapy wskazują, że obiekt budowlany usytuowany w miejscu kontrolowanej zabudowy, widoczny na zdjęciach z lat 2002-2003, odbiega od stanu przedstawionego na zdjęciach pochodzących z 2009 r. Na skutek odwołania adresatów decyzji sprawę rozpatrywał Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, który decyzją z dnia [...] nr [...] uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i umorzył postępowanie w sprawie. Uznał, iż w rozpatrywanej sprawie nie można domniemywać samowoli budowlanej. Obecnie skarżąca zaskarżyła powyższą decyzję do tutejszego Sądu, który wyrokiem z dnia 20 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 343/18, uchylił decyzję ŚWINB z dnia [...] nr [...]. Przyczyną orzeczenia kasatoryjnego było niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Sąd wskazał, ze organ odwoławczy winien przesłuchać M. K. na okoliczność jej wiedzy na temat legalności przedmiotowej inwestycji. Podejmując postępowanie organ odwoławczy uzyskał od organu architektoniczno – budowlanego (pismo Starosty C. z dnia 9 października 2018 r.) informację, że w jego zasobach archiwalnych a także w rejestrach wydanych pozwoleń na budowę i rejestrach dokonanych zgłoszeń od 1999 r. do dnia 9 października 2018 r. nie odnaleziono zapisu dotyczącego zamierzenia inwestycyjnego w postaci przedmiotowego obiektu. Rejestry za lata 2004-2018 są kompletne, natomiast rejestry za lata 1999 - 2003 są szczątkowe. Zgodnie z zaleceniami WSA ŚWINB w Katowicach wystąpił także do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. o przesłuchanie Pani M. K. celem ustalenia intencji właścicielki obiektu budowlanego. Ta ostatnia oświadczyła, że "napisałam pismo z dnia 2 października 2017 r. skierowane do PINB w C. nie mając wiedzy, czy pomieszczenie położne w miejscowości C., ul. [...] dz. nr ewid. 1 jest samowolą budowlaną. Ja nabyłam tą działkę oraz z obiektem w 2011 r. i od tego czasu nic nie robiłam z przedmiotowym obiektem. Chodziło mi o to, że w razie gdyby była to samowola budowlana, to żeby zalegalizować ten obiekt. Nie wiem, czy jest to samowola budowlana, ponieważ jestem właścicielką nieruchomości od 2011 r.". W konsekwencji powyższych ustaleń Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną obecnie decyzją ponownie uchylił decyzję PINB w C.z dnia [...] PINB i umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Wskazał przede wszystkim, iż w przedmiotowej sprawie wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 20 czerwca2018 r. sygn. akt II SA/Gl 343/18. Skutkiem powyższego istnieje zakaz w toku postępowania przed organami nadzoru budowlanego formułowania nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej przez Sąd Administracyjny poglądem, a organ zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego rozstrzygnięcia. Jak podniósł organ odwoławczy PINB w C. za podstawę prawną zaskarżonej decyzji wskazał art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego, a tym samym uznał za zasadne prowadzenie postępowania w trybie art. 49b Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno- budowlanej. Dla przyjęcia trybu art. 49b Prawa budowlanego koniecznym jest jednak wykazanie, iż obiekt budowlany został wybudowanym bez dokonania uprzedniego zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Ocena legalności wykonanych robót budowlanych podlega reżimowi z daty ich wykonania (rozpoczęcia). Zatem dla stwierdzenia, czy roboty takie wymagały pozwolenia na budowę, bądź zgłoszenia, miarodajny jest stan prawny, obowiązujący w okresie podjęcia procesu inwestycyjnego. Późniejsza zmiana stanu prawnego nie powoduje skutków prawnych z punktu widzenia oceny legalności robót. W ocenie organu odwoławczego zgromadzony w przedmiotowej sprawie materiał dowodowy nie pozwala na stwierdzenie, że budowa przedmiotowego obiektu miała charakter samowolny. Przeprowadzone dodatkowe postępowanie dowodowe po uwzględnieniu oceny prawnej zawartej w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 20 czerwca 2018 r. nie daje podstaw do prowadzenia postępowania legalizacyjnego w trybie art. 49b Prawa budowlanego. ŚWINB przyjął (za organem I instancji), że sporny obiekt powstał pomiędzy 2002 r. a 2009 r. Podczas oględzin z dnia 17 lipca 2017 r., Z. K. oświadczył, iż obiekt powstał minimum 10 lat wcześniej w miejscu wcześniej istniejących budynków gospodarczych. W ocenie organu jest to wiarygodne. Jak wynika bowiem z analizy map z lat 2002-2003 oraz z 2009 r. można stwierdzić, iż obiekt widoczny na mapie z 2009 r. nie jest obiektem, który został uwidoczniony na mapie z lat 2002-2003, co zgodne jest z oświadczeniem, iż obiekt powstał w miejscu uprzednio istniejących budynków gospodarczych. Skargę na tę decyzję do tutejszego Sądu złożyła J. W. Domagając się jej uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania zarzuciła SWINB w Katowicach naruszenie: art. 6-8 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej W ocenie skarżącej argumentacja organu jest błędna, zaś przyczyną jest naruszenie przepisów postępowania dotyczących materii wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a także oceny dowodów zgodnej z regułami logiki oraz zasadami doświadczenia życiowego. Skarżąca uznaje, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest kompletny, zaś prawidłowa jego ocena, tj. zgodna z regułami logiki, pozwala na jednoznaczne ustalenie, że przedmiotowy obiekt jest samowolą budowlaną, co winno skutkować nakazem jego rozbiórki. Zasoby archiwalne Starostwa Powiatowego w C. z lat 2004-2018 są kompletne oraz, że w zasobach tych nie odnaleziono zapisu dotyczącego zamierzenia inwestycyjnego w postaci przedmiotowego obiektu. Skarżąca wskazała, w jaki sposób można ewentualne wątpliwości rozwiać (poprzez przesłuchanie świadków). W konsekwencji skarżąca uznaje, że w sprawie istniał obiektywny brak możliwości umorzenia postępowania w sprawie. Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Zaskarżoną decyzją, działając na podstawie art., 105 § 1 k.p.a. organ odwoławczy umorzył postępowanie w sprawie. Zgodnie z tym przepisem "gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części". Konieczne jest zatem ustalenie, czy w sprawie zasadne było umorzenie postępowania, toczącego się na podstawie art. 49b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186). Zgodnie z tym przepisem "organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej". W sprawie bezspornie zostało wykazane, iż na działce nr ewid. 1 położonej w miejscowości C. przynajmniej od końca lat 70 ubiegłego wieku istniał obiekt budowlany o charakterze o charakterze gospodarczym. Trafnie również organy uznały, że obiekt ten został przebudowany najprawdopodobniej w latach 2002-2009 lub w tym okresie w miejscu istniejącego budynku powstał nowy. Ze względu na to, iż obecni właściciele nieruchomości nabyli ją dopiero w 2011 r. organy administracji podjęły próbę ustalenia, czy w archiwach organów administracji architektoniczno-budowlanej znajduje się dokumentacja mogąca potwierdzić legalność wzniesionego obiektu. Ustalono, iż zasoby archiwalne Starosty C. są kompletne za lata 2004 – 2018. Dokumentacja wcześniejsza, kiedy również mogło dojść do wzniesienia (przebudowy) przedmiotowego obiektu, jest szczątkowa. Dokonanie rozbiórki obiektu budowlanego stanowi daleko idącą dotkliwość dla inwestorów. Rozstrzygnięcie w tym zakresie może nastąpić tylko, gdy z całokształtu zebranego materiału dowodowego wynika jednoznacznie i w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, że doszło w sprawie do samowoli budowlanej. Jak stwierdził WSA w Opolu w wyroku z dnia 24 maja 2016 r. (sygn. II SA/Op 139/16 – CBOSA) "fakt samowoli budowlanej winien być wykazany w postępowaniu administracyjnym, nie można domniemywać, że właściciel obiektu wykonał jakiekolwiek roboty w sposób nielegalny". WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 25 października 2018 r. (sygn. I SA/Ol 655/18 – za CBOSA) wskazał zaś, że "bez względu na reżim prawny, warunkiem wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego jest uprzednie stwierdzenie przez organy nadzoru budowlanego, że obiekt ten został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. W celu ustalenia tej okoliczności organy, zgodnie z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., powinny przeprowadzić niezbędne czynności dowodowe, a następnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona". W ocenie składu orzekającego organy nadzoru budowlanego (zwłaszcza organ odwoławczy) podjęły wystarczające działania w celu ustalenia, czy przedmiotowy obiekt budowlany został wzniesiony legalnie. Odnosząc się do zarzutu nieprzesłuchania dodatkowych świadków należy wskazać, iż przedmiotowa inwestycja mogła być realizowana na podstawie zgłoszenia zamiaru budowy (przebudowy). Specyfiką postępowania zgłoszeniowego jest to, że uczestniczy w nim tylko inwestor. Inne osoby (nawet właściciele sąsiednich nieruchomości) nie są powiadamiani o takim postępowaniu. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia art. 7 Konstytucji RP. Organy administracji w sprawie działały na podstawie i w granicach obowiązującego prawa. Biorąc pod uwagę powyższe, zasadne było umorzenie postępowania w sprawie przez organ odwoławczy. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga jest niezasadna, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.