II SA/Gl 1721/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka, Sędziowie Sędzia WSA Edyta Kędzierska (spr.), Asesor WSA Aneta Majowska, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2023 r. sprawy ze skargi T. sp. z o.o. w S. na zarządzenie pokontrolne Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Katowicach z dnia 26 września 2022 r. nr 127/2022 w przedmiocie odpadów 1. uchyla zaskarżone zarządzenie pokontrolne, 2. zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Katowicach na rzecz strony skarżącej 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Śląski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, zaskarżonym zarządzeniem pokontrolnym nr [...] z dnia 26 września 2022 r. wydanym wobec T. Sp. z o.o. w S. (dalej również jako skarżąca), na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 1070 z późn. zm.) zarządził: 1) podjąć działania w kierunku zmiany sposobu magazynowania odpadów niebezpiecznych na sposób zgodny z wymaganiami w zakresie ochrony środowiska oraz bezpieczeństwa życia i zdrowia ludzi - termin realizacji: niezwłocznie; 2) podjąć działania w kierunku uregulowania stanu formalno-prawnego w zakresie zbierania odpadów – termin realizacji: niezwłocznie; 3) zaprzestać termicznego przetwarzania odpadów - termin realizacji: niezwłocznie; 4) prowadzić wydobywanie odpadów ze zwałowiska zgodnie z zapisami decyzji Marszałka Województwa [...] nr [...] na wydobywanie odpadów - termin realizacji: na bieżąco. W uzasadnieniu zarządzenia organ wskazał, że na podstawie ustaleń kontroli przeprowadzonej przez inspektorów Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Katowicachw zakresie gospodarki odpadami prowadzonej przez spółkę T. Sp. z o.o. w S. stwierdzono nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska. Podniósł, że w toku kontroli stwierdzono, iż kontrolowany podmiot magazynuje odpad niebezpieczny o kodzie 17 02 04* z naruszeniem art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach, a także § 6 ust. 1 pkt 1 lit. b), § 6 ust. 1 pkt 4 i 6 rozporządzenia Ministra Klimatu z dnia 11 września 2020r. w sprawie szczegółowych wymagań dla magazynowania odpadów. Odpad niebezpieczny magazynowany był bezpośrednio na gruncie, teren był ogólnodostępny dla osób trzecich, nie był zabezpieczony przed czynnikami atmosferycznymi. Odczuwalny był charakterystyczny zapach kreozotu. Ponadto wskazał, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 34 ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach, poprzez zbieranie odpadów rozumie się gromadzenie odpadów przed ich transportem do miejsc przetwarzania, w tym wstępne sortowanie nieprowadzące do zasadniczej zmiany charakteru i składu odpadów i niepowodujące zmiany klasyfikacji odpadów oraz tymczasowe magazynowanie odpadów, o którym mowa w pkt 5 lit. b. Zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach, prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia. W powyższym zakresie organ stwierdził, że spółka T. Sp. z o. o. magazynując odpady prowadziła zbieranie odpadów o kodzie 17 02 04* na terenie przy ul. [...] w S. , bez zezwolenia o którym mowa w art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach. Organ wskazał, że przedstawiciel kontrolowanej spółki oświadczył, iż fragmenty drewnianych podkładów kolejowych, ujawnionych na terenie prowadzonej działalności w dniu 12.08.2021 r. w pobliżu biura, zostały zabrane z miejsca ich magazynowania do celów rozpałkowych. W związku z tym organ podniósł, że zgodnie z art. 155 ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach, termiczne przekształcanie odpadów prowadzi się wyłącznie w spalarniach odpadów lub we współspalarniach odpadów, z zastrzeżeniem art. 31 cytowanej ustawy. W związku z powyższym przepisem, zadeklarowany przez kontrolowaną spółkę proces spalania odpadów o kodzie 17 02 04* na terenie prowadzenia działalności, należy zakwalifikować jako spalanie odpadów poza instalacjami do termicznego przekształcania odpadów. Ponadto organ podniósł, że zgodnie z wyjaśnieniami przedstawionymi przez kontrolowaną spółkę Urzędowi Miasta S. w dniu 6.12.2021 r., prowadziła ona wydobycie odpadu o kodzie 10 02 01 na działce [...] w pobliżu działki [..] (obręb 57), na której znajduje się składowisko odpadów niebezpiecznych, nie naruszając jej granic. Po jakimś czasie, w wyniku erozji osunęła się skarpa. Problem został usunięty, skarpa została uzupełniona. Organ podkreślił, że T. Sp. z o. o. posiada zgodę na wydobywanie odpadów ze zwałowiska odpadów pogórniczych i pohutniczych zlokalizowanego w S. w rejonie ulic [...] i Konopnickiej, wydaną przez Marszałka Województwa [...] decyzją nr [...] z dnia 9.04.2015 r. i zgodnie z pkt 4 ww. decyzji jest zobowiązany podejmować wszelkie uzasadnione kroki mające na celu stosowanie się do przepisów i norm dotyczących ochrony środowiska na terenie i wokół terenu realizacji inwestycji oraz unikać uszkodzeń lub uciążliwości dla osób lub dóbr publicznych i innych, wynikających ze skażenia, hałasu, wibracji, zanieczyszczenia lub innych przyczyn powstałych w następstwie jego sposobu działania. Organ stwierdził, że biorąc pod uwagę powyższy zapis, T. Sp. z o.o., doprowadzając do uszkodzenia skarpy składowiska, naruszyła punkt 4 decyzji Marszałka Województwa [...] nr [...] z dnia 9.04.2015r. W skardze wniesionej od powyższego zarządzenia pokontrolnego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca – reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym – podniosła zarzut naruszenia przez organ art. 12 ust. 1 pkt 1 i art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1070 z późn. zm.) w związku z art. 6 k.p.a. i art. 7 k.p.a. i art. 7 Konstytucji RP, poprzez: - wydanie zarządzenia pokontrolnego w sytuacji niewykazania (zarówno w zarządzeniu pokontrolnym, jak i protokole kontroli), by kontrolowana Spółka dopuściła się naruszenia przepisów oraz postanowień obowiązujących ją decyzji administracyjnych, tym samym wydanie zarządzenia pokontrolnego jako aktu co najmniej przedwczesnego; - sformułowanie zarządzenia pokontrolnego w sposób ogólnikowy i niewyczerpujący, tym samym nie pozwalający na jednoznaczne stwierdzenie i zweryfikowanie, jakie naruszenia są zarzucane Spółce, z jakiego powodu i na podstawie jakich dowodów, jak również niejasne sformułowanie działań, które ma podjąć Spółka w celu usunięcia stwierdzonego naruszenia, co dotyczy punktu 1- 4 zarządzenia pokontrolnego. Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie przez organ art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska w związku z art. 7 Konstytucji RP, poprzez wydanie zarządzenia pokontrolnego przed przekazaniem protokołu kontroli do podpisania oraz przed upływem 7 dni na złożenie w stosunku do niego uwag i zastrzeżeń (odmowa podpisania protokołu kontroli nastąpiła 29 września 2022 r., a zarządzenie pokontrolne wydano w dniu 26 września 2022r.), co uzasadnia stwierdzenie, że zarządzenie jest aktem przedwczesnym, wydanym bez ustosunkowania się do uwag i zastrzeżeń do protokołu kontroli złożonych przez Spółkę w ustawowym terminie. Skarżąca podniosła, że WIOŚ pominął jej stanowisko i nie wskazał, z jakich przyczyn wyjaśnienia i uwagi złożone przez Spółkę nie zasługiwały na uwzględnienie. W związku z powyższymi zarzutami wniosła o uchylenie zarządzenia pokontrolnego Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Katowicach oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Na rozprawie pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał skargę. Pełnomocnik organu wnosił i wywodził jak w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie jest zarządzenie pokontrolne nr [...] z dnia 26 września 2022 r., wydane przez Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 1070 z późn. zm.), zwanej dalej również ustawą o Inspekcji Ochrony Środowiska lub u.i.o.ś. Podkreślenia zatem wymagało, że zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś., na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej. Natomiast według art. 12 ust. 2 tej ustawy, kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń. Z przytoczonych przepisów wynika, że zarządzenie pokontrolne jest odrębną od decyzji administracyjnej prawną formą działania inspektora ochrony środowiska. Według utrwalonej linii orzecznictwa, zarządzenie pokontrolne jest aktem administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259), zwanej dalej p.p.s.a., ponieważ ma ono charakter władczy i rozstrzyga indywidualną sprawę konkretnego podmiotu. Zarządzenie to wpływa na prawa i obowiązki kontrolowanego, ponieważ niewykonanie tego zarządzenia lub niezgodne z prawdą poinformowanie o jego wykonaniu, zagrożone jest odpowiedzialnością karną, o czym stanowi art. 31a ust. 1 u.i.o.ś. W orzecznictwie przyjmuje się, że z uwagi na to, iż przepisy ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska uprawniają wskazany w nich organ do wydawania zarządzeń pokontrolnych na podstawie wyników dokonanych kontroli, a jednocześnie nie przewidują środka zaskarżenia tych zarządzeń do organu wyższego stopnia, to zarządzenie pokontrolne, stwierdzające istnienie po stronie podmiotu kontrolowanego, określonego obowiązku, a więc będące działaniem władczym w indywidualnej sprawie, podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 18 stycznia 2011 r., II OSK 2036/09). W przedmiotowej sprawie poza sporem pozostaje to, że zaskarżone zarządzenie pokontrolne zostało wydane przed upływem 7 dni na przedstawienie przez kontrolowanego – w związku z odmową podpisania protokołu kontroli - swojego stanowiska organowi Inspekcji Ochrony Środowiska. Odmowa podpisania protokołu kontroli nastąpiła 29 września 2022 r., a zarządzenie pokontrolne wydano w dniu 26 września 2022 r. Według zaś art. 11 ust. 3 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, w razie odmowy podpisania protokołu przez kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowaną osobę fizyczną, inspektor czyni o tym wzmiankę w protokole, a odmawiający podpisu może w terminie siedmiu dni przedstawić swoje stanowisko na piśmie właściwemu organowi Inspekcji Ochrony Środowiska. W związku z powyższym, w orzecznictwie podkreśla się, że "wynikające z przytoczonego przepisu ustawy uprawnienie podmiotu kontrolowanego ma na celu wnikliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy, organ nie może zatem bez jakiegokolwiek odniesienia się pominąć twierdzenia i stanowisko kontrolowanego zawarte w odpowiedzi na ustalenia protokołu kontroli, a taka sytuacja miała miejsce w analizowanej sprawie. Odmienna interpretacja przytoczonego przepisu art. 11 ust. 3 oznaczałaby, że przyznane kontrolowanemu prawo kwestionowania ustaleń i wyników kontroli ma charakter jedynie iluzoryczny." (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 19 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Go 107/18). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podzielił tezę cytowanego wyroku, gdyż zawarta w nim ocena prawna jest wynikiem prawidłowej wykładni przytoczonego wyżej art. 11 ust. 3 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, uwzględniającej również treść art. 12 ust.1 pkt 1 tej ustawy, według którego inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne na podstawie ustaleń kontroli. Jak bowiem w tym zakresie podkreślił WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 8 grudnia 2021 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 395/21 - w razie sformułowania przez kontrolowanego zastrzeżeń i uwag (przy podpisaniu protokołu) lub stanowiska (w razie odmowy podpisania protokołu) protokół, wraz ze stanowiskiem kontrolowanego, w swym całokształcie stanowi podstawę ustaleń kontroli, w oparciu o które organ ocenia zasadność wydania zarządzenia pokontrolnego oraz formułuje treść konkretnych wskazań. Nie zasługiwał zatem na uwzględnienie pogląd zawarty w odpowiedzi na skargę, w której organ - odnosząc się do "zarzutu dotyczącego wydania zarządzenia pokontrolnego przed przekazaniem protokołu kontroli do podpisania oraz przed upływem 7 dni na złożenie w stosunku do niego uwag i zastrzeżeń", wskazał, że "możliwość wydania zarządzenia pokontrolnego, nie jest bezpośrednio powiązana z fakultatywnym pismem przekazywanym przez podmiot kontrolowany po zakończeniu czynności kontrolnych." Dodać należało, że jednocześnie w odpowiedzi na skargę organ w pełni podzielił pogląd zawarty w przytoczonym przez niego fragmencie wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 19 czerwca 2018 r. (wyrok cytowany już wyżej, sygn. akt II SA/Go 107/18), według którego "wynikające z art. 11 ust. 3 ustawy uprawnienie podmiotu kontrolowanego ma na celu wnikliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy." Podkreślenia zaś wymaga, że w dalszej części cytowanego przez organ wyroku - Sąd stwierdził, że "organ nie może zatem bez jakiegokolwiek odniesienia się pominąć twierdzenia i stanowisko kontrolowanego zawarte w odpowiedzi na ustalenia protokołu kontroli, a taka sytuacja miała miejsce w analizowanej sprawie. Odmienna interpretacja przytoczonego przepisu art. 11 ust. 3 oznaczałaby, że przyznane kontrolowanemu prawo kwestionowania ustaleń i wyników kontroli ma charakter jedynie iluzoryczny." Podzielając powyższy pogląd stwierdzić zatem należało, że przy wydaniu zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego doszło do naruszenia art. 11 ust. 3 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, a w konsekwencji również art. 12 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, według którego inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne na podstawie ustaleń kontroli. Nie ulega przy tym wątpliwości, że – jak wskazał organ w odpowiedzi na skargę, cytując wyrok WSA w Opolu z dnia 24.06.2021r. - zarządzenie pokontrolne wydane może być, stosownie do art. 12 ust. 1 ustawy z 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska, "na podstawie ustaleń kontroli", co powoduje, że protokół kontroli ma zasadnicze i podstawowe znaczenie dowodowe, tak dla samej dopuszczalności wydania takiego zarządzenia, jak i dla oceny jego prawidłowości. (wyrok WSA w Opolu z 24.06.2021 r., II SA/Op 322/20). Jednakże – czego zdaje się nie dostrzegać organ – uprawnienie podmiotu kontrolowanego określone w art. 11 ust. 3 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, jest kwestią całkowicie odrębną od tego, że – jak wskazano w cytowanym wyroku WSA w Opolu - protokół kontroli ma zasadnicze i podstawowe znaczenie dowodowe. Inaczej mówiąc, przysługiwanie kontrolowanemu podmiotowi powyższego uprawnienia, w żadnym razie nie może być rozumiane jako kwestionowanie tego, że podstawową rolę dowodową spełnia protokół kontroli. W związku z tym podkreślenia wymagało, że dokonując ustaleń kontroli w oparciu o protokół kontroli, organ jest zobowiązany - w razie odmowy podpisania protokołu przez kontrolowany podmiot - do ustosunkowania się do stanowiska tego podmiotu (jeśli przedstawi to stanowisko). Taką właśnie rolę spełnia regulacja zawarta w art. 11 ust. 3 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, a przyjęcie tej regulacji jest właśnie konsekwencją tego, że protokół kontroli ma podstawowe znaczenie dowodowe – z tego bowiem istotnego znaczenia protokołu wynika konieczność istnienia uprawnienia do wypowiedzenia się co do jego treści przez podmiot odmawiający podpisania protokołu. Bezpodstawna jest zatem ocena organu zawarta w odpowiedzi na skargę, że "możliwe było wydanie zarządzenia pokontrolnego przed upływem 7- dniowego terminu na wniesienie zastrzeżeń i uwag, bowiem zarządzenie było wydane na podstawie ustaleń inspektorów, udokumentowanych w protokole kontroli. Strona, będąc zobowiązaną do odpowiedzi na otrzymane zarządzenie, ma pełną swobodę sformułowania jej treści, w tym również przytoczyć może swoje stanowisko co do poszczególnych okoliczności podniesionych w otrzymanym zarządzeniu." W zakresie tego poglądu wyrażonego w odpowiedzi na skargę, podnieść jeszcze należało, że uprawnienie podmiotu kontrolowanego określone w art. 11 ust. 3 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska - czego zdaje się nie dostrzegać organ – jest zagadnieniem całkowicie odrębnym od tego, że strona jest zobowiązana do odpowiedzi na otrzymane zarządzenie pokontrolne. Omawianie różnic pomiędzy uprawnieniem z art. 11 ust. 3 ustawy a obowiązkiem udzielenia odpowiedzi na zarządzenie pokontrolne, przekracza ramy uzasadnienia wyroku w niniejszej sprawie, wystarczy jednak wskazać, że dotyczą one zupełnie innych czynności organu. W konsekwencji zasługiwał więc na uwzględnienie zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organ art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska poprzez wydanie zarządzenia pokontrolnego przed upływem 7 dni na przedstawienie stanowiska, w sytuacji odmowy przez skarżącą podpisania protokołu kontroli. Uzasadnia to stwierdzenie, że zarządzenie jest aktem przedwczesnym, wydanym bez ustosunkowania się do stanowiska złożonego przez skarżącą w ustawowym terminie. W podsumowaniu stwierdzić zatem należało, że przy wydaniu zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego doszło do naruszenia art. 12 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 11 ust. 3 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska. W wyniku kontroli zgodności z prawem wymienionego zarządzenia, w związku ze wskazanym wyżej uchybieniem, skargę należało uwzględnić i na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a., uchylić zaskarżone zarządzenie. Z uwagi na stwierdzenie powyższego naruszenia prawa, przedwczesne było rozważanie zasadności pozostałych zarzutów skargi. Jednakże podkreślenia wymagało, że do zarządzeń pokontrolnych nie znajdują zastosowania przepisy k.p.a., gdyż są one wydawane w trybie odrębnych przepisów i odrębnych postępowań (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., II OSK 723/12). Przy ponownym dokonywaniu czynności organ wypełni obowiązek ustosunkowania się do przedstawionego przez skarżącą stanowiska, o którym mowa w art. 11 ust. 3 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska. Przepis art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. stanowił podstawę rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu stronie skarżącej kosztów postępowania, tj. wpisu i wynagrodzenia pełnomocnika oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Powołane orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.