II SA/Gl 1725/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, , , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 31 stycznia 2023 r. sprawy ze sprzeciwu P.G. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 26 października 2022 r. nr SKO.OŚ/41.9/552/2022/14772/KS w przedmiocie odmowy nałożenia obowiązku polegającego na ograniczeniu oddziaływania na środowisko 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz skarżącego kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją, wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołań od decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia 31 sierpnia 2022 r., odmawiającej nałożenia obowiązków określonych w art. 362 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa ochrony środowiska na obecnie skarżącego P. G., uchyliło w całości decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano m.in., że decyzja organu I instancji z dnia 31 sierpnia 2022 r. jest już kolejną decyzją w sprawie, wydaną po ponownym przeprowadzeniu postępowania. Zauważono, że obecnie badana decyzja organu I instancji zawiera wady i nie może się ostać w obrocie prawnym. Została bowiem wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Podniesiono, że organ I instancji nie zastosował się do wszystkich uwag Kolegium zawartych w poprzedniej decyzji. Zdaniem organu odwoławczego nadal aktualny pozostaje zarzut m.in. naruszenia przepisu art. 77 § 4 k.p.a. Ponadto organ I instancji w przedmiotowym postępowaniu ograniczył się do zawiadomienia stron o przystąpieniu do ponownego rozpoznania sprawy i poinformowania stron o jego zakończeniu, a braki w materiale dowodowym przekraczają normy art. 136 k.p.a. W sprzeciwie od powyższej decyzji skarżący zarzucił: - naruszenie art. 138 § 2 w zw. z art. 7, art. 10, art. 15, art. 77 § 1 i 4, art. 78 i art. 80 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie skutkujące przyjęciem, że zachodzi konieczność uchylenia decyzji organu I instancji z dnia 31 sierpnia 2022 r. w sytuacji, gdy organ ten właściwe zastosował przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, należycie zebrał i ocenił materiał dowodowy, zapewnił czynny udział uczestnikom postępowania, wyjaśnił czym kierował się wydając zaskarżoną decyzję, a zatem brak było podstaw do uchylenia w/w decyzji; - naruszenie z art. 138 § 2 w zw. z art. 136 i art. 12 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, co skutkowało wadliwym rozstrzygnięciem o uchyleniu zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy ewentualne braki dowodowe wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji mogą zostać usunięte przez organ odwoławczy, a zatem nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania przez organ I instancji w całości lub znacznej części; - naruszenie art. 362 Prawa ochrony środowiska w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię, w sytuacji, gdy przepis art. 362 Prawa ochrony środowiska może znaleźć zastosowanie jednie w przypadku negatywnego oddziaływania na środowisko, które to odziaływanie musi mieć miejsce i nie daje on podstawy do podjęcia decyzji w sytuacji potencjalnej możliwości pojawienia się oddziaływania negatywnego. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o: 1. zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., i uchylenie w całości decyzji organów obu instancji z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, oraz zastosowanie art. 145 § 3 p.p.s.a. i umorzenie postępowania; względnie o: 2. uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a; 3. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W obszernym uzasadnieniu sprzeciwu, jego autor streścił dotychczasowy przebieg postępowania oraz przedstawił argumenty na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków. W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ wniósł też o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić przyjdzie, z uwagi na sformułowany w sprzeciwie wniosek o wydanie orzeczenia w oparciu o art. 145 w zw. z art. 135 p.p.s.a., że przepisy te nie znajdują zastosowania w sprawie zainicjowanej sprzeciwem od decyzji. Zgodnie bowiem z art. 64b § 1 p.p.s.a. do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Tymczasem ustawa w art. 151a § 1 i 2 stanowi o rodzajach rozstrzygnięć, jakie sąd administracyjny może wydać rozpoznając merytorycznie sprzeciw od decyzji, stąd brak jest podstaw do stosowania w tej kwestii odesłania, o którym mowa w art. 64b § 1 p.p.s.a. Wyjaśnić też przyjdzie, że pomimo wskazania w sprzeciwie kręgu stron postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją, nie są one uczestnikami niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego (art. 33 p.p.s.a.), a to z uwagi na treść art. 64b § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym w postępowaniu wszczętym sprzeciwem od decyzji przepisu art. 33 nie stosuje się. To oznacza, że udział w postępowaniu sądowym biorą wyłącznie jego strony, tj. skarżący i organ (art. 32 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a.). Z kolei w związku z zawartym w odpowiedzi na sprzeciw wnioskiem organu o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, wskazać należy, że przepisy art. 119 - 122 p.p.s.a. nie znajdują zastosowania w sprawie rozpoznawanej na skutek sprzeciwu od decyzji. W takim przypadku sąd administracyjny, co do zasady, rozpoznaje sprzeciw na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym (art. 64d § 1 w zw. z art. 16 § 2 p.p.s.a.), a jedynym wyjątkiem jest przekazanie sprawy do rozpoznania na rozprawie na podstawie art. 64d § 2 p.p.s.a., co również wyklucza rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprzeciwu przypomnieć wypadnie, że zgodnie z art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Sprzeciw jest środkiem zaskarżenia różniącym się istotnie od klasycznej skargi. Jak wynika z art. 64e p.p.s.a. instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Celem instytucji sprzeciwu jest przyspieszenie rozpatrzenia i załatwienia sprawy administracyjnej co do jej istoty. Z tego względu sąd rozpoznaje sprzeciw na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego, gdyż nie dokonuje merytorycznej oceny prawidłowości rozpatrzenia i załatwienia sprawy co do jej istoty (art. 64d § 1 p.p.s.a.). Wskazać także należy jeszcze raz na art. 151a § 1 p.p.s.a. stanowiący, że sąd uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Powyższe oznacza, że zakres kontroli legalności sprawowany przez sąd administracyjny w sprawie zainicjowanej sprzeciwem od decyzji kasacyjnej, został określony w sposób zawężający, tzn. rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. W konsekwencji sąd jest władny uwzględnić sprzeciw wyłącznie, gdy uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania nie wynikało z przesłanek wynikających z ww. przepisu (por.: wyrok NSA z dnia 1 lipca 2021 r., sygn. akt II OSK 1190/21). Konsekwencją powołanych wyżej uregulowań jest to, że sąd administracyjny w ramach kontroli zgodności z prawem decyzji kasacyjnej wydanej przez organ odwoławczy ocenia, czy w realiach danej sprawy organ ten zasadnie skorzystał z możliwości wydania takiej decyzji, czy też bezpodstawnie zaniechał załatwienia sprawy co do jej istoty. Badając w świetle powyższych kryteriów zasadność wydania w niniejszej sprawie zaskarżonej decyzji, Sąd rozpoznający sprzeciw stoi na stanowisku, że zasługuje on na uwzględnienie. W realiach niniejszej sprawy zaskarżona decyzja była kolejną, wydaną w oparciu o przepis art. 138 § 2 k.p.a. Poprzednia decyzja, która zapadła w dniu 15 kwietnia 2022 r., obligowała organ I instancji do prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania administracyjnego oraz zapewnienia im czynnego udziału w postępowaniu. Nadto wskazano, że wydane w wyniku przeprowadzonego postępowania rozstrzygnięcie powinno zawierać wszystkie wymagane prawem elementy i odnosić się do wszystkich okoliczności ustalonych w toku postępowania. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ odwoławczy doszedł do przekonania, że nadal istnieją braki w zgromadzonym materiale dowodowym, co wymaga ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie, który wyklucza możliwość samodzielnego poczynienia ustaleń przez organ odwoławczy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że w aktach administracyjnych znajduje się bogaty materiał zdjęciowy, a także inny materiał dowodowy, przy czym wspomniane dowody pozostają ze sobą w sprzeczności (vide: str. 8 zaskarżonej decyzji). Zarazem wskazano również, że organ I instancji powołuje się na dowody przeprowadzone w 2020 r., co zdaniem organu odwoławczego, ze względu na upływ czasu, wymaga aktualizacji. Co więcej, z uzasadnienia wynika, że organ odwoławczy nie kwestionuje faktu, iż posiadany przez skarżącego przedsiębiorcę piec piekarniczy spełnia normy i jest opalany przeznaczonym doń paliwem, natomiast zwraca uwagę, że nawet mimo tego może nastąpić negatywne oddziaływanie na środowisko. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie przywołana wyżej argumentacja jest wewnętrznie sprzeczna i nie daje podstaw do ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego rzez organ I instancji. Decyzja, o której mowa w przepisie art. 138 § 2 k.p.a. zapada wówczas, gdy rozstrzygnięcie organu zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W ramach badania przesłanek do wydania takiej decyzji, do czego uprawnia art. 64e p.p.s.a., mieści się ocena tego, czy zaistniała konieczność wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na rozstrzygnięcie. Sytuacja ta ma miejsce, gdy naruszenie procesowe stanowiące pierwszą z wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. przesłanek, skutkuje niewyjaśnieniem istotnych okoliczności sprawy. Ten wzajemny związek obu przesłanek potwierdza określenie o koniecznym do wyjaśnienia zakresie sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 17 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 2247/22). Skoro organ odwoławczy sam wskazuje na bogaty materiał dowodowy (zdjęcia, zeznania świadków, opinie biegłych), to zarazem nie można stwierdzić, że zaistniała okoliczność wskazująca na to, iż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Nawet gdyby przyjąć za słuszną tezę o konieczności przeprowadzenia kolejnego dowodu z opinii biegłego celem weryfikacji stanu aktualnego z poprzednimi ustaleniami, to nie można jednocześnie stwierdzić, że podjęcie tego rodzaju działań nie leżało w możliwościach organu odwoławczego. Na marginesie jedynie można zauważyć, że sam fakt upływu czasu, wobec braku zmian innych okoliczności faktycznych (zmiana rodzaju pieca, zmiana stosowanego paliwa), może nasuwać wątpliwości co do konieczności przeprowadzenia ponownych ustaleń dowodowych w tym zakresie. W tym aspekcie organ odwoławczy nie wskazał żadnej okoliczności, która uzasadniałaby tezę o "przeterminowaniu się" poprzednio sporządzonej opinii. Oprócz tego podniesiono również, że nie przeprowadzono szeregu dowodów, o które wnioskowały strony postępowania, co wszakże jest możliwe tylko wówczas, gdy prowadzący postepowanie organ uzna je za zasadne. Tymczasem z uzasadnienia kwestionowanej decyzji nie wynika, o jakie konkretnie dowody chodzi i w jakim zakresie brak ich przeprowadzenia mógłby mieć potencjalny wpływ na wynik toczącego się postępowania. Nadto niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 77 § 4 k.p.a., który w żaden sposób nie został rozwinięty, przez co trudno ustalić jakie fakty były znane organowi I instancji z urzędu i nie wymagały dowodu, a jakie winien był zakomunikować stronom. Analogicznie, wskazanie, że "organ pierwszej instancji w przedmiotowym, postępowaniu ograniczył się do zawiadomienia stron, przystąpieniu do ponownego rozpoznania sprawy i poinformowania stron o zakończeniu postępowania", trudno uznać za argument przemawiający za ponownym przekazaniem sprawy do rozpatrzenia przez organ I instancji, skoro z powyższego nie wynika zarazem, czy i jaki wpływ miało to na finalny wynik postępowania. Ta uwaga, w zestawieniu z wcześniej sygnalizowaną kwestią "obfitości" materiału dowodowego, wymagałaby postawienia pytania o oczekiwania organu odwoławczego względem postępowania pierwszoinstancyjnego. Bez rozwinięcia tej kwestii trudno mówić o naruszeniu przepisów postępowania dającym podstawę do jego ponownego przeprowadzenia. Takowego wyjaśnienia brak zaś w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. Na koniec zauważyć trzeba, że wydając decyzję o charakterze kasatoryjnym, organ odwoławczy nie powinien formułować wniosków, ocen i zarzutów o charakterze materialnoprawnym. Istotą takiej decyzji jest bowiem stworzenie możliwości ponownego, obiektywnego przeprowadzenia postępowania administracyjnego i swobodnej oceny zebranych w nim dowodów. Oczywiście, zgodnie z treścią art. 138 § 2a k.p.a, jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów. Tymczasem jednak z lektury uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby do tego rodzaju uchybienia doszło. Zarazem organ odwoławczy formułuje daleko idące uwagi dotyczące pojęcia "negatywnego oddziaływania na środowisko", które w połączeniu z odwołaniem się do niektórych dowodów zdają się sugerować kierunek, w jakim powinno podążać dalsze postępowanie i jaki powinien być jego wynik. Jest to, z perspektywy art. 138 § 2 k.p.a, praktyka niedopuszczalna, albowiem istotą tej regulacji jest stworzenie możliwości do ponownej, samodzielnej (lecz nie samowolnej) oceny poczynionych ustaleń oraz własnej, lecz zarazem zgodnej z regułami, interpretacji przepisów mających lub mogących mieć zastosowanie w sprawie. Na koniec Sąd pragnie zwrócić uwagę na treść zaskarżonej decyzji, której uzasadnienie prawne w znaczącej części składa się z przytoczonych in extenso przepisów k.p.a., wraz z odwołaniem się do orzecznictwa i literatury. Jakkolwiek zabieg taki może być postrzegany pozytywnie, zwłaszcza w świetle art. 9 i art. 11 k.p.a., to jednak w niniejszej sprawie czyni uzasadnienie decyzji nieczytelnym. Klarowność wywodu wymagałaby wskazania treści stosowanego przepisu wraz ze zwięzłą argumentacją uzasadniającą konieczność jego zastosowania. Tymczasem znaczna część uzasadnienia zaskarżonej decyzji sprawia wrażenie próby przekonania stron do stanowiska organu za pomocą obszerności wywodów jurydycznych, która wobec sygnalizowanych wyżej zastrzeżeń względem subsumpcji przepisów do stanu faktycznego, nie mogła odnieść skutku. Prowadząc ponownie postępowanie organ odwoławczy winien raz jeszcze przeanalizować zgromadzony materiał dowodowy i skonfrontować go z zarzutami odwołujących się. Następnie powinien podjąć próbę ustalenia, czy w ich świetle, a także wobec brzmienia obowiązujących regulacji prawnych, istnieje możliwość zakończenia postępowania odwoławczego poprzez wydanie decyzji rozstrzygającej o istocie sporu. Dopiero wówczas, gdyby okazało się to niemożliwe lub wymagało przeprowadzenia postępowania dowodowego w istotnym zakresie – dopuszczalne jest skorzystanie z możliwości jaką przewiduje art. 138 § 2 k.p.a., z tym że, nie przesądzając o wyniku sprawy, należy precyzyjnie określić zakres postępowania dowodowego wymagającego uzupełnienia. Mając wszystko powyższe na względzie, na podstawie art. 151a § 1 w związku z art. 64d § 1 i art. 64e p.p.s.a., orzeczono jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a., a na ich wysokość składa się wpis od sprzeciwu, opłata skarbowa od pełnomocnictwa oraz opłata za czynności adwokackie obliczona na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1) lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800). Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl