II SA/Gl 173/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.) Protokolant starszy referent Anna Trzuskowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 sierpnia 2007 r. sprawy ze skargi S. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta C. nr [...] z dnia [...] r. 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. W dniu [...] 2006 r. do Wydziału Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta C. wpłynął wniosek Gminy Miasto C. o ustalenie warunków zabudowy terenu nieruchomości położonej w C. pomiędzy ul. A a ul. B dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego. W trakcie prowadzonego postępowania organ I instancji ustalił, że w/w wniosek obejmuje zakres inwestycji zbieżny z inwestycją polegającą na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego, dla którego ustalono warunki zabudowy decyzją nr [...] z dnia [...] r. wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta C. (znak sprawy [...]). Z uwagi na fakt, że gabaryty wnioskowanego budynku uległy zmianie, Prezydent Miasta C. uznał, że w niniejszej sprawie zaistniały nowe okoliczności faktyczne wymagające przeprowadzenia nowego postępowania w sprawie. W toku prowadzonego postępowania wpłynęły pisma – zastrzeżenia złożone przez S. D. i J. D., współwłaścicielki działki o numerze ewidencyjnym A graniczącej od strony wschodniej z terenem wnioskowanej inwestycji. Osoby te podniosły w swoich pismach argument rolniczego wykorzystania ich nieruchomości i wyraziły obawy dotyczące dewastacji gruntu i utraty plonów. Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta C. ustalił sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu dla inwestycji polegającej na budowie wielorodzinnego budynku mieszkalnego wraz z niezbędnymi urządzeniami infrastruktury technicznej. W uzasadnieniu wskazano, że teren ten nie jest objęty aktualnie obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, w związku z tym procedurę zmierzającą do ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu przeprowadzono w oparciu o przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2005 r. Po przeprowadzeniu stosownych analiz na uzasadnienie swojego stanowiska organ I instancji stwierdził, że planowana inwestycja stanowi kontynuację istniejącej w sąsiedztwie funkcji mieszkaniowej. W odniesieniu do pism S. D. i J. D. organ I instancji, uzasadniając swoją decyzję, wskazał, że decyzja ta ogranicza się jedynie do terenu działek będących własnością Gminy Miasto C. i nie ingeruje w żaden sposób w teren działki o numerze ewidencyjnym A, a także nie może być podstawą do korzystania z działek sąsiednich, ani w trakcie realizacji inwestycji, ani po wybudowaniu przedmiotowego budynku. Organ I instancji podał, że w decyzji zawarto zapisy dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Ponadto wskazał, że pomimo, iż teren nieruchomości o numerze ewidencyjnym A wykorzystywany jest dla celów rolnych, to teren ten wraz z terenami sąsiednimi, zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Miasta C. z dnia [...] r., leży w granicach objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenów położonych w dzielnicy "[...]" dla potrzeb zabudowy mieszkaniowej wraz z usługami towarzyszącymi. Przeznaczenie tych terenów dla funkcji mieszkalnej znajduje kontynuację w obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta C.– uchwała nr [...] z dnia [...] r. Planowana inwestycja jest logiczną kontynuacją przywołanych działań urbanistycznych związanych z rozwojem istniejącego osiedla mieszkaniowego. Od tej decyzji organu I instancji odwołanie złożyły S. D. i J. D., które podniosły, że zaskarżona decyzja została wydana już w sprawie poprzednio rozstrzygniętej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta C., a ponadto realizacja projektowanego budynku spowoduje dewastacje ich działki i pozbawi możliwości korzystania z niej. Po rozpatrzeniu odwołania S. D. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...] r. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy w całości. W uzasadnieniu podano, że z załączonej do akt analizy wynika, że proponowana przez inwestora inwestycja nie pozostaje w sprzeczności z istniejącym zagospodarowaniem nieruchomości sąsiednich, a wskazane do zainwestowania działki są położone na terenie wielorodzinnego osiedla "[...]" i projektowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji występującej na tym terenie. Natomiast odwołujące się są właścicielkami działki o numerze geodezyjnym A, która nie jest objęta projektowaną inwestycją. Natomiast w odniesieniu do kwestii wydania już przez Prezydenta Miasta C. w sprawie tożsamej decyzji ostatecznej z dnia [...] r. wskazano, że w/w decyzja z dnia [...] r. nie miała przymiotu ostateczności oraz dotyczyła odmiennego zakresu przedmiotowego inwestycji. W ocenie organu II instancji ma to znacznie, gdyż zgodnie z art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Oznacza to, że parametry budynku a także cechy i wskaźniki zabudowy oraz zagospodarowania terenu określone w decyzji nie mogą być zmienione w decyzji o pozwoleniu na budowę. Tym samym skoro obecnie projektowany budynek ma mieć inne parametry, a teren inne wskaźniki zabudowy, to zarzut odwołania dotyczący wydania po sobie dwóch kolejnych decyzji rozstrzygających tą samą sprawę je nieuzasadniony. W dniu [...] 2007 r. S. D. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji, wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. i stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. lub jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W złożonej skardze skarżąca podnosi te same zarzuty co w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Po pierwsze zarzuca zaskarżonej decyzji rażące naruszenie art. 156 i 110 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji z dnia [...] r., mimo, iż sprawa była już rozstrzygnięta ostateczną decyzją Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. Po drugie podnosi zarzut naruszenia art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne przyjęcie, że decyzja z dnia [...] r. znajduje swoją podstawę prawną w tym przepisie. W uzasadnieniu stwierdza, że sprzeczne z przepisami prawa wydanie nowej decyzji w tym samym przedmiocie spowodowane było w istocie faktem, iż wydający organ próbował ją w sposób niedopuszczalny zmienić w drodze sprostowania oczywistej pomyłki pisarskiej – w zakresie zmiany powierzchni działki biologicznie czynnej (Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło niedopuszczalność takiego sprostowania, uchylając postanowienie Prezydenta Miasta C. o sprostowaniu decyzji). Po trzecie skarżąca oparła swą skargę na zarzucie naruszenia jej interesów poprzez wybudowanie kilkupiętrowego wielorodzinnego budynku mieszkalnego. W uzasadnieniu skarżąca podaje, że planowana inwestycja uniemożliwi dalsze korzystanie z działki nr A (która jest gruntem rolnym), gdyż sąsiadujący z nią blok stworzy na całej jej powierzchni cień, a tym samym pozbawi dostępu światła słonecznego, niezbędnego do właściwej wegetacji uprawianych tam roślin. Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podnosząc, iż będący podstawą rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że zmiana sposobu zagospodarowania terenu wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy, a z kolei art. 61 ust. 1 w/w ustawy uzależnia ustalenie warunków zabudowy od łącznego spełnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie. Wskazano też, że proponowana przez inwestora inwestycja nie pozostaje w sprzeczności z istniejącym zagospodarowaniem sąsiednich działek, lecz stanowi kontynuację funkcji występującej na tym terenie. Organ II instancji nie podzielił też zarzutu wydania przez Prezydenta Miasta C. decyzji w sprawie rozstrzygniętej już inną ostateczną decyzją. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że decyzja Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. nie miała przymiotu ostateczności oraz dotyczyła odmiennego zakresu przedmiotowego inwestycji. Tym samym parametry budynku a także cechy i wskaźniki zabudowy oraz zagospodarowania terenu określone w decyzji o warunkach zabudowy nie mogą być zmienione w decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego zmiana powierzchni biologicznej sprawia, iż następuje rozstrzygnięcie w nowej sprawie. Organ II instancji podniósł, iż zaskarżona decyzja odpowiada warunkom wynikającym z przepisu art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w związku z czym należy uznać, że jest ona zgodna z obowiązującymi przepisami prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 129 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta jest wykonywana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Dokonując zgodnie z powyższą zasadą – kontroli zaskarżonej decyzji – sąd doszedł do wniosku, że została ona wydana z naruszeniem prawa o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 litera a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako ppsa. Decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz, prezydent miasta na wniosek inwestora (art. 60 ust. 1 i art. 52 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku – Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej powoływanej jako ustawa. W postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego komunalnego wielorodzinnego wraz z przyłączami i zagospodarowaniem terenu złożyła Gmina Miasto C., działająca przez pełnomocnika M. Ż. ze Spółdzielni Projektowania i Usług Technicznych "[...]" (wniosek, który wpłynął do organu [...] r.). Pismem z dnia [...] 2006 r., kierowanym do organu I instancji, a pochodzącym od Zastępcy Naczelnika Wydziału Inwestycji i Zamówień Publicznych Gminy C. wniosek z dnia [...] 2006 r. zmieniono w zakresie gabarytów wnioskowanego budynku mieszkalnego (załącznik nr [...]) oraz ilości miejsc parkingowych. W świetle wniosku z [...] 2006 r. oraz zmiany tego wniosku z dnia [...] 2006 r. nie budzi wątpliwości, że wnioskodawcą w sprawie była Gmina C., chociaż – o czym dalej – brak jest w aktach administracyjnych pełnomocnictwa, dla M. Ż. (wniosek z [...] 2006 r.) a z pisma z dnia [...] 2006 r. stanowiący zmianę wniosku z [...] 2006 roku nie wynika umocowanie do działania w imieniu Gminy C. dla Zastępcy Naczelnika Wydziału Inwestycji i Zamówień Publicznych. W tym miejscu należy wskazać na art. 31 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) z którego wynika, że wójt kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Oznacza to, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy pochodzący od wnioskodawcy, którym była Gmina Miasto C. winien być złożony przez Prezydenta tej Gminy lub osobę legitymującą się pełnomocnictwem pochodzącym od tego Prezydenta. W rozpoznawanej sprawie, niezależnie od braków wniosku o wydanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy (pełnomocnictwo) i zmiany tego wniosku (upoważnienie) doszło bezspornie do rozpoznania i rozstrzygnięcia wniosku pochodzącego od Gminy Miasto C. przez Prezydenta Miasta C., wskazanego w art. 60 ust. 1 ustawy jako organu właściwego w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. W związku z tym powstaje pytanie czy rozpoznanie sprawy przez Prezydenta Miasta C., będącego organem wykonawczym tego miasta i reprezentującym go na zewnątrz, a także będącym pracownikiem tego miasta nie nastąpiło z naruszeniem przepisów Rozdziału 5 kpa, regulującego wyłącznie pracownika oraz organu. Prezydent Miasta C. z jednej strony sprawuje funkcję organu wykonawczego miasta i pełni funkcję jej ustawowego przedstawiciela, co można uznać za pozostawanie ze stroną w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na prawa lub obowiązki prezydenta miasta, a z drugiej strony, prezydent jest pracownikiem gminy, równocześnie sprawującym funkcję organu miasta. W świetle powyższego uregulowania sytuacji prawnej prezydenta miasta należy uznać, że podlega on wyłączeniu w sprawie, w której przedmiotem jest ustalenie warunków zabudowy na wniosek tegoż miasta, w szczególności gdy zamierzona inwestycja dotyczy terenów będących własnością gminy – miasta. Wynika to z art. 24 § 1 pkt 1 i pkt 4 kpa. Prezydent Miasta sprawujący funkcję organu administracji nie przestaje bowiem być pracownikiem gminy, a jeżeli tak to podlega on wszystkim tym rygorom, co szeregowy pracownik administracji, a ponadto rygorom dodatkowym, wynikającym z art. 25 § 1 kpa. Tylko takie rozumienie przepisów Rozdziału 5 kpa pozostaje, w ocenie Sądu, w zgodzie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 kpa) i zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwowych (art. 8). W związku z powyższym należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji została wydana z naruszeniem art. 24 § 1 pkt 1 i pkt 4 kpa w związku z art. 138 § 1 pkt 1 kpa, co stanowi przesłankę jej uchylenia przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 1 litera b ppsa. Nadto w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia art. 33 § 2 i § 3 kpa, a same decyzje naruszają art. 107 § 3 kpa. Pierwsze z tych naruszeń dotyczy braku pełnomocnictwa do złożenia wniosku w imieniu Gminy Miasta C. o wydanie warunków zabudowy oraz pełnomocnictwa lub wykazania upoważnienia do działania w imieniu Prezydenta Miasta C. przez osobę składającą wniosek zmieniający wniosek z dnia [...] 2006 roku. Drugie wskazane naruszenie dotyczy nie wykazania przez organy orzekające w podjętych decyzjach, że sprawa rozstrzygnięta tymi decyzjami nie jest sprawą tożsamą ze sprawą objętą decyzją Prezydenta Miasta C. z dnia [...] roku nr [...], a utrzymaną w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] roku nr [...] z uwagi na różne przedmioty tych spraw. Wykazanie różnic co do przedmiotu sprawy powinno polegać na porównaniu parametrów obiektu i wskaźników zabudowy terenu w obu tych decyzjach pozwalających na przyjęcie, że obecnie zaskarżona decyzja nie jest tożsama z decyzją z dnia [...] roku z uwagi na odmienny przedmiot postępowania. Skład orzekający podziela stanowisko organu odwoławczego, że o tożsamości sprawy przesądza tożsamość trzech elementów: podmiotu, przedmiotu i stanu prawnego. Jeżeli jeden z tych elementów ulega zmianie to wbrew oczekiwaniom skarżącej, mamy do czynienia z nową sprawą a nie sprawą tożsamą. Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera b i c w związku z art. 135 i art. 152 ppsa, orzeczono jak w sentencji. Wskazania co do dalszego postępowania w sprawie wynikają wprost z powyższego stanowiska Sądu.