II SA/Gl 1737/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka,, Sędzia WSA Piotr Broda, Protokolant sekretarz sądowy Joanna Drożdżał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2014 r. sprawy ze skargi A. B.-M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie rozbiórki obiektów budowlanych oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. umorzył postępowanie wszczęte na wniosek obecnie skarżącej A. B. – M. w sprawie "wydanego pozwolenia na budowę na rzecz L. i R. K.". W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskodawczyni, pomimo wezwania, nie sprecyzowała zakresu swojego żądania, a wobec tego organ nie może prowadzić postępowania wobec braku jednoznacznego sprecyzowania jego przedmiotu. Od decyzji tej odwołanie złożyła skarżąca, domagając się jej uchylenia i nakazania wszczęcia postępowania zmierzającego do wyburzenia budowli znajdujących się w granicy z jej nieruchomością. Powołała się przy tym na wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2002 r., sygn. akt IV SA 486/00, zarzucając, że organy nie zastosowały się do tego orzeczenia. Wskazać w tym miejscu przyjdzie, że powołanym przez skarżącą wyrokiem Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę L. i R. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. Decyzją tą uchylono decyzję Wojewody [...] z dnia [...]r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...]r. i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia. Tą ostatnio wymienioną decyzją zatwierdzony został projekt budowlany i udzielone zostało pozwolenie na budowę warsztatu blacharstwa samochodowego na potrzeby skupu samochodów złomowanych dla L. i R. K. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie są obiekty budowlane wzniesione na podstawie tej właśnie decyzji. W konsekwencji przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewoda [...] prawomocną decyzją z dnia [...]r. stwierdził nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę. Wskazać też przyjdzie, że sporne obiekty zostały zrealizowane jeszcze przed wydaniem tej decyzji . Rozpoznając odwołanie skarżącej [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., zaskarżoną w niniejszej sprawie w decyzją, uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazano, że organ pierwszej instancji zbyt pochopnie uznał, iż wnioskowi skarżącej nie można nadać biegu, skoro z treści żądania strony, jak również z całokształtu okoliczności sprawy można było wywnioskować, że chodzi jej o wszczęcie postępowania zmierzającego do nałożenia nakazu rozbiórki obiektów budowlanych usytuowanych na nieruchomości sąsiedniej w granicy z jej działką. Oprócz tego zwrócono uwagę, że stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę winno dać organowi pierwszej instancji impuls do podjęcia postępowania w oparciu o art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Ponadto organ odwoławczy zauważył, że działania organu pierwszej instancji cechuje niekonsekwencja skoro najpierw na wniosek strony wszczął postępowanie, a następnie ustalał zakres żądania strony. Skarżąca zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach formułując w zasadzie jeden zarzut, a mianowicie, że organ w sposób nieprawidłowy zasugerował zastosowanie art. 50 – 51 Prawa budowlanego. Skarżąca, po opisaniu przebiegu dotychczasowego postepowania wskazała, że jej zdaniem postępowanie powinno być prowadzone w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego. Wspomniane obiekty budowlane powstały bowiem w granicy z jej nieruchomością, bez jej zgody, a sporna inwestycja ma bezpośredni wpływ na należącą do skarżącej nieruchomość. Naruszenia prawa, których dopuściły się organy uzasadniają, zdaniem strony skarżącej, wydanie decyzji o rozbiórce tych obiektów budowlanych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie powołując się na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zauważył, że brak było podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego, a wobec tego decyzję wydaną przez organ pierwszej instancji należało uchylić, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Odnosząc się do zarzutów skargi organ przypomniał, że sporne obiekty budowlane, w chwili ich realizacji objęte były pozwoleniem na budowę, które dopiero później zostało wyeliminowane z obrotu prawnego. Stąd też nie było możliwym zastosowanie trybu przewidzianego w art. 48 Prawa budowlanego, który odnosi się do obiektów wybudowanych bez pozwolenia na budowę. Organ zaznaczył również, że rozbiórka obiektów budowlanych może nastąpić zarówno w trybie art. 48 Prawa budowlanego jak i art. 51 tej ustawy. Na rozprawie, która miała miejsce w dniu [...]r. uczestniczka postępowania – L. K. złożyła do akt pismo z dnia [...]r. podpisane przez siebie oraz przez uczestnika R. K. wraz z kopią decyzji Starosty Powiatowego w T. z dnia [...]r. w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie warsztatu samochodowego. Uczestniczka zaznaczyła, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie nadal pozostaje w obrocie prawnym i wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja odpowiada przesłankom określonym w cytowanym przepisie. Nie ulega bowiem wątpliwości, że decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania (art. 7, art. 64 § 2, art. 77 i art. 105 § 1 k.p.a.), a jednocześnie sprawa wymagała wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji w zakresie koniecznym do jej rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy wskazał też, jakie okoliczności winien wziąć pod uwagę organ ponownie rozpatrując sprawę. Zauważyć też przyjdzie, że organ odwoławczy uwzględnił odwołanie skarżącej uchylając decyzję organu pierwszej instancji. Skarżąca w istocie kieruje swoje zarzuty do tej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w której organ odwoławczy sugeruje organowi pierwszej instancji przeprowadzenie postępowania naprawczego w trybie przepisów art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie: Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.). Wyjaśnić zatem przyjdzie, że zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 - 31. Przepis art. 29 wymienia przypadki, w których pozwolenie na budowę nie jest wymagane, a przepis art. 30 określa, kiedy wymagane jest dokonanie zgłoszenia zamiaru wykonywania robót budowlanych właściwemu organowi. Wykonywanie robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia stanowi tzw. samowolę budowlaną, której skutkiem jest zastosowanie przez organy nadzoru budowlanego trybu przewidzianego w przepisach art. 48 – 51 ustawy. Przepis art. 48 dotyczy budowy obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, przepis art. 49b dotyczy budowy obiektu budowlanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ, natomiast przepis art. 50 ust. 1 pkt 1 dotyczy wykonywania robót budowlanych w przypadkach innych niż określone w art. 48 i 49 b ustawy. W niniejszej sprawie nie jest kwestionowane, że sporne obiekty budowlane, których rozbiórki domaga się skarżąca, zostały zrealizowane w okresie, kiedy w obrocie prawnym pozostawała ostateczna decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...]r., którą zatwierdzony został projekt budowlany i udzielone zostało pozwolenie na budowę warsztatu blacharstwa samochodowego na potrzeby skupu samochodów złomowanych dla uczestników postępowania. Potwierdzeniem tego jest również decyzja Starosty Powiatowego w T. z dnia [...]r. udzielająca pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego warsztatu, z której wynika m.in., że uczestnicy w dniu [...]r. zawiadomili wskazane instytucje i organy o zakończeniu budowy. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, iż należy odróżnić sytuację, w której budowa obiektu budowlanego rozpoczęta została bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę od sytuacji, kiedy rozpoczęcie budowy miało miejsce na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego. W pierwszej sytuacji nie jest dopuszczalne wydawanie pozwolenia na budowę, gdyż należy wszcząć postępowanie zmierzające do usunięcia samowoli budowlanej zgodnie z art. 48 Prawa budowlanego. W drugiej zaś sytuacji postępowanie powinno zmierzać do legalizacji wykonanych robót budowlanych, przez doprowadzenie tych robót do stanu zgodnego z prawem na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, a dopiero w przypadkach wskazanych w tym przepisie, w razie niespełnienia przesłanek umożliwiających legalizację obiektu, nakazanie jego rozbiórki. Prawidłowe było zatem stanowisko organu odwoławczego, iż podstawę prawną dla podejmowania działań przez organy nadzoru budowlanego w rozpoznawanej sprawie winny stanowić przepisy art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego (por. m.in. wyroki NSA z dnia 27 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 525/06; z dnia 25 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1503/10, a także uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. II OPS 2/10). Niezależnie od powyższego wskazać przyjdzie, że poza granicami niniejszej sprawy pozostaje ocena i kontrola decyzji Starosty Powiatowego w T. z dnia [...]r. w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie. Kwestia ta może, a nawet powinna zostać wyjaśniona i rozważona przez organy nadzoru budowlanego w prowadzonym postępowaniu, które mogą i powinny podjąć stosowne działania mające na celu wszczęcie postępowania nadzwyczajnego, którego przedmiotem będzie ta właśnie decyzja, o ile nadal pozostaje ona w obrocie prawnym. Mając powyższe na uwadze brak jest podstaw do uznania, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa, co musiało skutkować oddaleniem skargi na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.). Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane w uzasadnieniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl