II SA/Gl 1738/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda (spr.),, Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Protokolant Izabela Maj- Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2014 r. sprawy ze skargi S.K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie użytkowania obiektów budowlanych oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., działając na postawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267), dalej zwanej k.p.a., na skutek pisma S. K. z dnia [...]r., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie pozostawienia do dalszego użytkowania dwóch szopek drewnianych, usytuowanych na działce nr 1 (obok budynku mieszkalnego) przy ul. [...] w K. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że obiekty, których dotyczy wniosek (dwa garaże) zostały wybudowane przed laty bez wymaganego pozwolenia na budowę i bez wiedzy władającego nieruchomością. Wobec niemożności ustalenia inwestora tych obiektów obowiązek ich rozbiórki spoczywa na właścicielu terenu (Skarb Państwa). Organ zwrócił także uwagę, że kwestie dotyczące zgody na zajmowanie powyższych obiektów mają charakter cywilnoprawny. W ustawowym terminie do wniesienia zażalenia na powyższe postanowienie S. K. wniósł bezpośrednio do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. pismo zatytułowane "Odwołanie", w którym nie zgodził się z obowiązkiem rozbiórki przedmiotowych szopek wskazując na konieczność zabezpieczenia w nich swojego mienia przed ewentualną kradzieżą. Po nadaniu temu pismu prawidłowego biegu organ odwoławczy uznał, że stanowi ono zażalenie na wskazane na wstępie postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Następnie, uwzględniając to zażalenie, aczkolwiek z innych powodów niż w nim wskazano, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., w oparciu o art.138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. uchylił postanowienie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy, przywołując regulację art. 61 § 1 k.p.a., zwrócił uwagę, że na organie spoczywa obowiązek sprawdzenia, czy postępowanie administracyjne nie może być wszczęte "z innych uzasadnionych przyczyn", które wymagają konkretyzacji w indywidualnej sprawie. Tymczasem z pisma S. K. nie wynika, czego dotyczy jego prośba, zaś określony przez organ pierwszej instancji przedmiot postępowania jest niezrozumiały w świetle przepisów Prawa budowlanego. Wobec tego, zdaniem organu odwoławczego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. winien wezwać wnioskodawcę do sprecyzowania treści swego żądania celem ustalenia jego rzeczywistej woli. Skargę na powyższe postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach S. K. ponawiając argumentację zawartą w zażaleniu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Pismem z dnia 23 maja 2014 r. skarżący zwrócił się o uwzględnienie jego skargi. Na rozprawie z dniu 17 lipca 2014 r. ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę, lecz wskazał, że uważa zaskarżone postanowienie za korzystne dla skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie jest omówione na wstępie postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego uchylające postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie pozostawienia do dalszego użytkowania dwóch szopek drewnianych przy ul. [...] w K. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeksu postępowania administracyjnego ( tekst jedn. Dz. U. z 2013r., poz. 267, z późń. zm., dalej "k.p.a.") w sprawach nieuregulowanych w rozdziale dotyczącym zażaleń, odpowiednie zastosowanie mają przepisy dotyczące odwołań. W tej sytuacji zastosowanie znajduje art. 138 k.p.a., który zawiera zamknięty katalog decyzji organu odwoławczego. Oznacza to, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania postanowienia o sentencji innej niż wymienione w komentowanym przepisie. Organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzyć zażalenie i wydać postanowienie zgodnie z treścią art. 138 k.p.a., to jest dokonując merytorycznej i prawnej oceny zasadności zaskarżonego postanowienia. Nie jest zatem dopuszczalne jakiekolwiek zakończenie postępowania odwoławczego, które oznaczałoby rezygnację tego organu z przyznanych mu tym przepisem kompetencji (wyrok NSA z dnia 14 sierpnia 1987 r., IV SA 385/87, PiŻ 1987, nr 43, s. 15; GAP 1987, nr 21, s. 40, z komentarzem H. Starczewskiego, w którym sąd stwierdził, że: "Organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie." Oznacza to, że ma on obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojego postanowienia. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a. jest określane powszechnie w orzecznictwie i piśmiennictwie jako decyzja kasacyjna, co jest zgodne z rozumieniem orzeczenia kasacyjnego w doktrynie postępowania cywilnego jako orzeczenia, w którym uchyla się zaskarżone orzeczenie i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji (por. np. W. Siedlecki, Postępowanie cywilne, 1972, s. 420). Zgodnie z tym przepisem organ może wydać rozstrzygnięcie kasacyjne, gdy zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej końcowe rozstrzygnięcie. Użycie w tym przepisie przyłączającego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonego postanowienia, nie jest przesłanką wystarczającą; konieczne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" ( patrz; wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 lutego 2013r., sygn. akt II SA/Kr 1597/12, LEX nr 1277990). Trafnie podkreślano w piśmiennictwie, że brak wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy nie może być sanowany w postępowaniu odwoławczym, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy (W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne, 1983, s. 223). Według W. Dawidowicza "dodatkowe postępowanie, o którym mowa w art. 136 k.p.a., organ odwoławczy wykorzystuje w tych warunkach, kiedy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest w zasadzie zadowalające i kiedy wchodzi w grę tylko uzupełnienie tego postępowania dodatkowymi dowodami i materiałami. Organ odwoławczy będzie korzystał z powyższego artykułu z reguły w tych wypadkach, kiedy przewiduje uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej we własnym zakresie" (Postępowanie administracyjne, 1983, s. 223-225). W niniejszej sprawie bezsporne jest, że organ I instancji błędnie ustalił przedmiot postępowania określając go jako: "pozostawienie do dalszego użytkowania dwóch szopek drewnianych", nie dokonując przy tym oceny, czy wniosek o wszczęcie postępowania został złożony przez podmiot mający przymiot strony w niniejszym postępowaniu, co musiało skutkować uchyleniem wydanego postanowienia, bowiem nie było możliwe uzupełnienie w tym zakresie postępowania przez organ II instancji, bez naruszenia zasady dwuinstancyjności. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, że dotyczą one kwestii rozbiórki przedmiotowych szopek, która to kwestia nie była przedmiotem odrębnego postępowania. Mając na uwadze powyższe okoliczności, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012r., poz.270, z późń. zm.) orzeczono jak w sentencji.