II SA/Gl 174/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie NSA Ewa Krawczyk, WSA Iwona Bogucka (spr.), Protokolant sekr. sąd. Elwira Massel, po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi E. C. i B. C. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia ugody w sprawie doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r., nr [...], 2. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości. Jak wynika z akt sprawy, Urząd Miejski w S. Wydział Administracji Architektniczno-Budowlanej pismem z dnia [...] 2004 r. zawiadomił o wszczęciu na wniosek L. H. postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej przebudowy budynku jednorodzinnego i rozbudowy o garaż, pomieszczenie gospodarcze i basen kryty na działkach nr A i B przy ul. A nr X w S.. Zawiadomienie to zostało doręczone również E. i B. C., jako stronom postępowania. [...] 2004 r. E. C. i B. C. oświadczyli, że nie zgadzają się z lokalizacją basenu, albowiem stykając się z ich stuletnim budynkiem, stanowi dla niego zagrożenie. Pismem z [...] 2004 r. organ I instancji zawiadomił strony postępowania o możliwości zapoznania się z materiałem sprawy i sporządzonym projektem decyzji ustalającej warunki zabudowy. W odpowiedzi E. C. w piśmie z [...] 2004 r. zawnioskował o uwzględnienie, że w ścianie jego budynku od strony granicy znajdują się okna. W dniu [...] 2004 r. przeprowadzona została rozprawa administracyjna w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W protokole tej rozprawy zapisano, że w ścianie szczytowej budynku przy ul. A nr Y zlokalizowanej przy granicy z działką nr A, istnieją dwa nieduże okna. Zgodnie z przepisami prawa budowlanego obowiązującymi w Polsce od roku 1928, w ścianie oddzielenia pożarowego nie wolno było stosować otworów okiennych. Zapisano, że współwłaściciele budynku przy ul. A nr Y wyrażają zgodę na dostosowanie budynku do obowiązujących warunków technicznych a w sprawie tej zostanie zawarta ugoda. W dniu [...] 2004 r., z powołaniem się na przepisy art. 114, 115 i 117 k.p.a. została zawarta ugoda między L. H. a współwłaścicielami nieruchomości przy ul. A nr Y; w tym małżonkami C., dotycząca likwidacji przez właścicieli posesji nr Y otworów okiennych w ścianie graniczącej z działką nr A. Współwłaściciele zobowiązali się doprowadzić ścianę do stanu zgodnego z przepisami, w terminie do [...] 2004 r. Ugoda została zawarta przed przedstawicielami organu administracji architektoniczno – budowlanej. Prezydent Miasta S. postanowieniem z dnia [...] r. na podstawie art. 118 i 119 § 1 k.p.a. zatwierdził ugodę zawartą [...] 2004 r., dotyczącą likwidacji otworów okiennych. W uzasadnieniu podano, że organ prowadzi postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy a wydanie decyzji było utrudnione ze względu na otwory okienne istniejące w ścianie graniczącej z działką inwestorki. W złożonym zażaleniu B. C. i E. C. podali, że okna zostały wykonane w roku 1956 podczas generalnego remontu budynku przez Urząd Miasta S. i podtrzymali swój sprzeciw wobec zamiaru budowy garażu w odległości mniejszej niż 3 m od granicy działek. Zaskarżonym postanowieniem z [...] r. Wojewoda [...] uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej terminu realizacji ugody i ustalił nowy termin do dnia [...] 2005 r., w pozostałym zaś zakresie utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu wyjaśniono, że skarżący nie zaprotestowali przeciwko treści zawartej ugody lecz sprzeciwiają się docelowej inwestycji. Postanowienie organu I instancji, zatwierdzające ugodę, oceniono jako poprawne. W skardze do sądu administracyjnego B. C. i E. C. podnieśli, że do zawarcia ugody doszło przez nieporozumienie, została im ona zasugerowana a teraz ponoszą jej negatywne konsekwencje. Zgłosili również protest wobec planowanej inwestycji i jej parametrom. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i powołał się na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje : Instytucję ugody w postępowaniu administracyjnym regulują przepisy rozdział 8 działu II kodeksu postępowania administracyjnego. Jak stanowi art. 114 k.p.a., strony mogą zawrzeć ugodę w sprawie, w której toczy się postępowanie przed organem administracji, jeżeli przemawia za tym charakter sprawy, przyczyni się to do uproszczenia lub przyśpieszenia postępowania i nie sprzeciwia się temu przepis prawa. Ugoda może zatem być zawarta wyłącznie w sprawie administracyjnej załatwianej w formie decyzji administracyjnej, przed organem właściwym do wydania takiej decyzji. Zawarta przez strony ugoda wymaga zatwierdzenia, w drodze postanowienia, przez organ administracji, przed którym została zawarta. Zatwierdzona ugoda wywiera takie same skutki, jak decyzja wydana przez organ w wyniku postępowania. Ugoda wywiera zatem zarówno skutek materialno-prawny, dotycząc obowiązków i uprawnień stron, jak i procesowy, przerywając stosunek procesowy między organem a stroną. Należy zauważyć, że w kontrolowanym przypadku organy administracji architektoniczno-budowlanej prowadziły postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Abstrahując od kwestii dopuszczalności zakończenia takiego postępowania w formie ugody, prowadzone postępowanie zmierzało do wydania decyzji odpowiadającej przedmiotowi postępowania. Tymczasem organ zatwierdził ugodę, która nie dotyczyła istoty sprawy, nie mogła zatem wywrzeć skutku procesowego, nadto rozstrzygała o kwestiach pozostających poza zakresem właściwości rzeczowej organu, weryfikacja zgodności stanu obiektów z prawem, w tym warunkami technicznymi, leży bowiem w gestii nadzoru budowlanego. Niewątpliwie podmioty prawa, w oparciu o zasadę swobody umów, mogą na zasadach dobrowolności, w granicach prawa i zasad współżycia społecznego zawierać porozumienia. Nie oznacza to jednak, że każde porozumienie zawarte między stronami postępowania administracyjnego, stanowi ugodę administracyjną, czyli akt zastępujący władcze rozstrzygnięcie organu administracji w prowadzonej sprawie. Zatwierdzeniu zaś przez organ może podlegać wyłącznie porozumienie odpowiadające warunkom ugody administracyjnej. Oceniając stan faktyczny kontrolowanego przypadku należy stwierdzić, iż w sprawie doszło do wydania przez organy postanowień zatwierdzających porozumienie, które w żadnej mierze nie może być uznane za ugodę w sprawie. Po pierwsze, w przekonaniu Sądu postępowanie w sprawie ustalenia warunków nie może podlegać załatwieniu w trybie ugody. Po wtóre zaś, zatwierdzona ugoda dotyczy kwestii nie podlegających właściwości orzekających organów i pozostających poza przedmiotem sprawy. Nie jest przy tym jasne, jak wobec wydanych postanowień o zatwierdzeniu ugody, organy zamierzały zakończyć postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Ugoda administracyjna wszak nie jest instrumentem postępowania wyjaśniającego, lecz aktem kończącym postępowanie w sprawie. Konkludując, postanowienia organów obu instancji wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa, albowiem zastosowano instytucję procesową wbrew okolicznościom uzasadniającym to zastosowane. Okoliczność ta wyczerpuje przesłankę nieważności, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Mając na względzie podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 135 i 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.