II SA/Gl 174/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski ( spr.) Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik Sędzia WSA Rafał Wolnik Protokolant sekr. sąd. Elwira Massel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2006 r. sprawy ze skargi J. P. i F. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B.-B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie podziału nieruchomości oddala skargę Na wniosek H. i J. małżonków Z. z dnia [...] dokonano podziału ich działek nr [...] i [...] położonych w G. W., objętych księgą wieczystą [...] nr [...], na działki nr [...] – [...] przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe i mieszkalno-letniskowe. Do zatwierdzenia tego podziału doszło decyzją Wójta Gminy B. z dnia [...] nr [...] wydaną z powołaniem się na treść art. 93 ust. 1 – 3, art. 96 ust. 1 i 4, art. 97 ust. 1 i 2 i art. 99 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. Nr 115 poz. 741 obecnie Dz.U. z 2004 r. Nr 261 poz. 2603 ze zm., zwanej dalej ustawą o gospodarce nieruchomościami/ oraz § 2 ust. 1, § 3, 7, 8 i 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lutego 1998 r. w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzajów dokumentów wymaganych w tym postępowaniu /Dz.U. Nr 25 poz. 130/. W decyzji tej powołano się na projekt podziału opracowany przez uprawnionego geodetę, przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego za numerem Dz. Ewid. [...]. Była to mapa ewidencyjna z dnia [...] sporządzona przez geodetę mgr inż. A. K. Zgodnie też z tą mapą granice działek zostały zaznaczone w ewidencji gruntów. Według wykazu powierzchni działek uwidocznionego na tej mapie i stanowiącej jej integralną część /część tabelaryczną - karta [...] akt adm., tom I/ powstała w wyniku podziału działka nr [...] ma powierzchnię [...] m2 a działka nr [...] powierzchnię [...] m2. Taka też powierzchnia działek została uwidoczniona w sporządzonym przez tego biegłego w tym dniu / [...] i przyjętego do zasobów geodezyjnych w dniu [...] wykazu zmian gruntowych /karta [...] akt adm., Tom I/. Działkę nr [...] o powierzchni [...] m2 nabyli skarżący J. i F. małżonkowie P. aktem notarialnym z dni [...] /wypis karta [...] – [...] akt sądowych/. Przy wytyczaniu na tej działce terenu pod budowę budynku okazało się, że jej powierzchnia jest mniejsza o [...] m2, zaś powierzchnia działki sąsiedniej nr [...] większa o [...] m2 niż to wynika z wpisów w rejestrze gruntów i z aktów notarialnych nabycia tych działek. J. i F. P. wystąpili wówczas o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego w/w ostateczną decyzją Wójta Gminy B. z dnia [...] o zatwierdzeniu projektu podziału. Postępowanie to zakończyło się prawomocną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. -B./dalej SKO w B.B./ z dnia [...] nr [...], którą stwierdzono, że przedmiotowa decyzja o zatwierdzeniu projektu podziału została wydana z naruszeniem prawa, ale nie można jej uchylić z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 5 Kpa ponieważ od dnia jej doręczenia upłynęło więcej niż 5 lat. We wniosku z dnia [...] skierowanym do SKO w B.B. J. i F. P. domagali się stwierdzenia nieważności w/w decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału jako wydanej ich zdaniem z rażącym naruszeniem prawa /art. 156 § 1 pkt 2 Kpa/. Uzasadniając ten wniosek ich pełnomocnik stwierdził, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem ogólnych zasad postępowania administracyjnego bowiem "nieprawidłowo zastosowano zasadę prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 Kpa oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa". Naruszenie to jest rażące z uwagi na jego skutki społeczno-gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Organ wydający decyzję o zatwierdzeniu podziału nie dołożył należytej staranności w wyjaśnieniu sprawy. Zatwierdził bowiem projekt podziału, w którym błędnie obliczono powierzchnię nowo wydzielonych działek nr [...] i [...]. Błąd ten był następstwem pominięcia przez geodetę na szkicu polowym punktu granicznego Nr [...]. Żądaniu stwierdzenia nieważności sprzeciwili się właściciele działki nr [...] M. i A. małżonkowie R. Po rozpoznaniu tego wniosku SKO w B.B. decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 157 § 1 i 2 i art. 158 w zw. z art. 156 § 2 Kpa orzekło, że decyzja Wójta Gminy B. z dnia [...] o zatwierdzeniu projektu podziału została wydana z rażącym naruszeniem prawa, ale nie można stwierdzić jej nieważności z tej przyczyny, że wywołała nieodwracalne skutki prawne. W uzasadnieniu decyzji opisano stan faktyczny i przebieg postępowania administracyjnego. Następnie SKO stwierdziło, że objętą postępowaniem decyzją podziałową zatwierdzono błędnie powierzchnię działek nr [...] i nr [...]. Błąd ten popełnił geodeta uprawniony mgr inż. A. K., który przy obliczeniu powierzchni tych działek pominął zastabilizowany na gruncie punkt graniczny nr [...]. Zdaniem SKO szkic polowy z dnia [...] na podstawie którego błędnie obliczono powierzchnię działek, został sporządzony niezgodnie ze wstępnym projektem podziału nieruchomości. Właśnie zatwierdzenie wadliwie wykonanej dokumentacji geodezyjnej projektu podziału nieruchomości należy uznać zdaniem organu orzekającego za rażące naruszenie prawa – regulującego zasady sporządzania dokumentacji geodezyjnej i podziału nieruchomości, skoro doprowadziło to do zatwierdzenia wadliwie obliczonych powierzchni działek. Zdaniem SKO nie można stwierdzić jednak nieważności decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości,gdyż wywołała ona nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 Kpa. Polegają one na tym, że wszystkie działki wydzielone w wyniku tego podziału zostały sprzedane osobom trzecim. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy pełnomocnik J. i F. P. stwierdził, że pozostawanie w obrocie prawnym kwestionowanej decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału godzi "w sposób jasny i jednoznaczny w prawo własności" jego mandantów. Przy ocenie czy decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne należy wziąć pod uwagę, że nieodwracalność tych skutków przy dokonanym obrocie nieruchomościami względem osób trzecich odnosi się do ochrony osób zgodnie z ochroną wynikającą z rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, a to zgodnie z treścią art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece. Skoro zgodnie z wpisem w księdze wieczystej [...] Nr [...] Sądu Rejonowego w C. małżonkowie P. kupili działkę o powierzchni [...] m2 to stwierdzona rozbieżność między treścią tej księgi a stanem faktycznym nie może działać na ich niekorzyść. Ich tytuł własności chroni bowiem rękojmia dobrej wiary ksiąg wieczystych. W tej sytuacji decyzja SKO w B.B. godzi też w konstytucyjną zasadę ochrony prawa własności. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B.-B. zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymało w mocy swoją wcześniejszą omówioną wyżej decyzję z dnia [...]., wskazując jako podstawę tego rozstrzygnięcia m.in. art. 157 § 1 i 2, art. 158 w zw. z art. 156 § 2 oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kpa. W uzasadnieniu decyzji powtórzono argumentację zawartą w decyzji wcześniejszej. SKO stwierdziło przy tym dodatkowo, że w następstwie zatwierdzenia wadliwie sporządzonej dokumentacji geodezyjnej "zatwierdzone zostały wadliwie granice" wydzielonych działek. Podtrzymało SKO stanowisko, że nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 Kpa wynikają z faktu zbycia powstałych w wyniku podziału nieruchomości w drodze umów cywilnych i aktów notarialnych, które nie mogą być zweryfikowane na drodze postępowania administracyjnego. W skardze do sądu administracyjnego pełnomocnik J. i F. małżonków P. wniósł o uchylenie powyższej decyzji SKO w B.-B. jako wydanej z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 64 Konstytucji RP i art. 7,77 i 80 Kpa oraz o zasądzeniu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podtrzymał w ogólnym zarysie twierdzenia zawarte we wcześniejszych pismach procesowych. Dodatkowo stwierdzono, że wbrew stanowisku SKO możliwe jest uchylenie następstw prawnych objętych wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji, właśnie przez stwierdzenie jej nieważności w całości lub w części tj. w stosunku do skarżących. W odpowiedzi na skargę SKO w B.-B. wniosło o jej oddalenie powtarzając co do zasady dotychczasowe uzasadnienie swojej decyzji. W pismach procesowych z dnia [...] i z dnia [...] pełnomocnik skarżących podniósł, że niedostatecznie zabezpieczono dla działki skarżących dostęp do drogi publicznej. Powołał się też w tym względzie na świadka K. Z. W piśmie procesowym z dnia [...] poinformował zaś Sąd o wszczęciu śledztwa w sprawie poświadczenia nieprawdy w dokumentacji geodezyjnej działki nr [...] . Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem brak jest zdaniem Sądu określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 podstaw do jej uchylenia względnie stwierdzenia jej nieważności. Z urzędu Sąd stwierdził przy tym, nie będąc związany granicami i wnioskami skargi /art. 134 § 1 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu administracyjnym – Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a./, że stanowisko SKO co do wydania decyzji o zatwierdzeniu podziału z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa nie znajduje dostatecznego uzasadnienia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Uchylenie z tych przyczyn zaskarżonej decyzji stanowiłoby jednak orzeczenie na niekorzyść skarżących, co jest zabronione treścią art. 134 § 2 ustawy p.p.s.a. W tym względzie należy podnieść, że z naruszeniem treści art. 107 § 3 Kpa SKO nie wskazało w swoich decyzjach jakie konkretne przepisy czy to prawa materialnego czy też prawa procesowego zostały naruszone w rażący sposób w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Należy jedynie domniemywać, że SKO uznało, iż sprawa nie została należycie wyjaśniona przez organ zatwierdzający projekt podziału skoro w wyniku tego zatwierdzenia przyjęto niezgodne z rzeczywistością powierzchnie działek nr [...] i [...]. W skardze zaś co prawda zarzucono naruszenie art. 7, 77 i art. 80 Kpa ale już nie wywiedziono na czym konkretnie naruszenie tych przepisów polegało, nie mówiąc już o wykazaniu tego zarzutu. Nie ulega wątpliwości, że decyzja o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości o jakiej mowa w art. 96 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami powinna uwzględniać m.in. rzeczywiste powierzchnie nieruchomości według ich stanu po podziale. Rozbieżności w tym względzie można zatem kwalifikować niewątpliwie jako niedokładne wyjaśnienie sprawy w rozumieniu art. 7 Kpa, czy też jako uchybienie obowiązkowi wyczerpującego zebrania materiału dowodowego wynikającego z art. 77 § 1 Kpa. Aby jednak twierdzić, jak to przyjęło SKO, że decyzja podziałowa została wydaną z rażącym naruszeniem prawa należałoby wykazać, że doszło do oczywistego naruszenia przepisów proceduralnych przez organ dokonujący zatwierdzenia podziału. Tego jednak zarówno SKO jak i skarżący nie wykazali. Wprost przeciwnie zarówno we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jak i w skardze stwierdza się, że Wójt Gminy B. zatwierdził projekt podziału bo projekt ten, sporządzony przez uprawnionego geodetę, był kompletny i zawierał niezbędne dane o jakich mowa w § 7 obowiązującego wówczas w tym przedmiocie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lutego 1998 r. w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzajów dokumentów wymaganych w tym postępowaniu /Dz.U. Nr 25 poz. 130, zwanego dalej rozporządzeniem z dnia 17 lutego 1998 r./. W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego to stwierdzenie zasługuje zdaniem Sądu na pełną akceptację. W takiej zaś sytuacji zasadne jest pytanie, na które ani SKO ani skarżący nie udzielili odpowiedzi, na czym polegało rażące naruszenie procedury przez Wójta Gminy B. skoro zgodnie z treścią art. 96 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami podziału nieruchomości dokonał on przez zatwierdzenie właśnie takiego projektu podziału, sporządzonego na aktualnej mapie przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego za numerem Dz.Ewid. [...]. To przecież nie organ zatwierdzający podział miał zgodnie z obowiązującymi przepisami przygotować podlegające zatwierdzeniu dokumenty geodezyjne i nie organ ten dokonywał obliczenia powierzchni wydzielonych w następstwie podziału działek. Nie miał też Wójt Gminy B. żadnej możliwości i najprawdopodobniej wystarczających kwalifikacji /bo ich mieć nie musiał/ do sprawdzenia czy powierzchnie działek zostały obliczone należycie. W sytuacji zatem gdy wcześniej doszło do pozytywnego zaopiniowania projektu podziału postanowieniem z dnia [...] /zbędnego zresztą wobec tożsamości organu opiniującego i organu zatwierdzającego podział/ oraz decyzja o podziale zawierała warunek o jakim mowa w art. 99 omawianej ustawy, to brak było zdaniem Sądu co do zasady podstaw do wydania innej decyzji niż objęta postępowaniem decyzja z dnia [...] Błędne ustalenie powierzchni działek nr [...] i nr [...] nie było zatem konsekwencją rażącego naruszenia prawa przez organ zatwierdzający podział a konsekwencją błędu przy obliczeniu powierzchni tych działek, popełnionego przez geodetę przygotowującego dokumentację geodezyjną, których to błędów nigdy nie można wykluczyć. Są one zresztą możliwe do usunięcia przez dokonanie w odpowiednim trybie zmian wpisów w ewidencji gruntów. Co do stwierdzonej przez SKO wadliwości dokonanego podziału nie można zgodzić się zdaniem Sądu ze stwierdzeniem zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że kwestionowaną decyzją podziałową "zatwierdzone zostały wadliwie granice" działek. Przebieg granic działek nr [...] i [...] został bowiem jednoznacznie ustalony i odzwierciedlony w zatwierdzonej decyzją podziałową dokumentacji geodezyjnej. Przebieg ten wynika w jednoznaczny sposób ze stanowiącej załącznik do decyzji podziałowej mapy geodety mgr inż. A. K. z dnia [...] przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] za numerem Dz.Ewid. [...] /karta [...] akt adm./. Zgodnie z tą mapą zaznaczono też granice działek w ewidencji gruntów. W takich też granicach jak zaznaczono na tej mapie działkę nr [...] nabyli skarżący, co wynika jednoznacznie z ich oświadczenia na rozprawie sądowej w dniu [...] Taka granica tej działki została też zaznaczona na załączniku mapowym do ich księgi wieczystej. Całkowicie dowolne jest zatem twierdzenie skarżących, że nabyli działkę w innych granicach skoro taka działka w sensie prawnym w ogóle nie istniała i nie istnieje. Do takiej też działki /w zakresie jej jednoznacznie ustalonych granic/ odnosi się zapis w ich księdze wieczystej. W tym zatem zakresie nie ma żadnej niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w tej księdze a rzeczywistym stanem prawnym w rozumieniu art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Skarżący wiedzieli, a przynajmniej powinni wiedzieć, że nabywają działkę w takich granicach, których to granic wcześniej nie kwestionowali. Błędne obliczenie powierzchni tej działki w żadnym wypadku nie daje podstaw do przyjęcia, że nabyli działkę o innych granicach. Niezrozumiałe jest też podnoszenie w zaskarżonej decyzji oraz w skardze rozbieżności pomiędzy szkicem polowym geodety /nie podano zresztą o jaki konkretnie, z wymienieniem daty sporządzenia, szkic polowy chodzi/ a wstępnym projektem podziału i projektem podziału. Decyzja Wójta Gminy B. nie zatwierdzała bowiem szkicu polowego a projekt podziału sporządzony zgodnie z art. 96 ust. 1 ustawy, który to projekt zawierał właściwie wykreślone granice /obwodnice/ działek. Należycie tj. zgodnie z tym projektem zastabilizowano też granice w terenie /na gruncie/. Wynika to również z oświadczenia skarżących na rozprawie w dniu [...]. Zgodnie z zatwierdzonym projektem podziału obie działki mają też zapewniony dojazd do działki przeznaczonej pod drogę /wydzielonej w wyniku podziału/. Niezrozumiały jest też zarzut podniesiony w pismach procesowych z dnia [...] i [...] dotyczący niedostatecznego zabezpieczenia dostępu do drogi publicznej, a to w sytuacji, gdy jak już stwierdzono, decyzja o zatwierdzeniu podziału zawiera warunek o jakim mowa w art. 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami /według brzmienia tego przepisu obowiązującego w dacie wydania tej decyzji/. Zdaniem Sądu dowolne jest także stwierdzenie skarżących, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem chronionego Konstytucją RP ich prawa własności oraz z naruszeniem treści art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Uszło bowiem ich uwadze, że przepisy te w jednakowym stopniu chronią również prawo własności właścicieli działki sąsiedniej nr [...]. Całkowicie należy podzielić natomiast stanowisko SKO, że decyzja podziałowa wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 Kpa skoro w jej następstwie doszło do sprzedaży wydzielonych nią działek aktami notarialnymi, nieujawnionymi następnie w księgach wieczystych. Na drodze postępowania administracyjnego nie jest bowiem możliwe uchylenie skutków przedmiotowych umów cywilnych. To zaś przesądza jednoznacznie o tym, że skutki decyzji podziałowej są w rozumieniu tego przepisu nieodwracalne. W tym względzie stanowisko skarżących jest zresztą wewnętrznie sprzeczne a to w sytuacji gdy twierdzą, że skutek ten zostanie zniweczony przez stwierdzenie nieważności decyzji przy jednoczesnym powoływaniu się na ich prawo własności ujawnione w księdze wieczystej i dobrą wiarę ksiąg wieczystych. Stwierdzenie nieważności decyzji powinno być bowiem "skonsumowane" /gdyby przyjąć, że nie zostały wywołane nieodwracalne skutki/ a to byłoby możliwe tylko wówczas gdyby możliwe było zniweczenie w postępowaniu administracyjnym skutków nabycia prawa własności działek objętych decyzją podziałową, w tym także działki skarżących. W następstwie stwierdzenia nieważności działki te przestałyby bowiem w sensie prawnym istnieć. Nie jest to zaś dopuszczalne skoro były one przedmiotem zgodnego z prawem obrotu cywilnego. Z tych wszystkich względów skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. Wobec oddalenia skargi brak było też podstaw do orzekania w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżących /w zw. z art. 209 tej ustawy/.