II SA/Gl 174/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi H. K. i P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę. Aktem notarialnym z dnia [...] r. obecnie skarżący H. i P. K. zawarli umowę sprzedaży nieruchomości składającej się z działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi 1 i 2, położonej w J. obręb M. o łącznej powierzchni [...] ha. Nieruchomość ta zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przyjętym uchwałą Rady Miasta J. z dnia [...] r. Nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...] z dnia [...] r.), położona jest na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o symbolu [...] oraz w niewielkiej części na terenach ulic i dróg publicznych o symbolu [...]. Część terenu oznaczonego symbolem [...] objęta została w planie zagospodarowania 30% stawką opłaty planistycznej. Bezpośrednio przed uchwaleniem tego planu nie obowiązywał żaden plan zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowego terenu. Z kolei zgodnie z Miejscowym Planem Ogólnym Regulacyjnym Zagospodarowania Przestrzennego Miasta J. Z. zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w J. z dnia [...] r., Nr [...] (Dz. Urz. Woj. K. Nr 11, poz. [...] z dnia [...] r.) przedmiotowe działki znajdowały się po części w strefie zabudowy zagrodowej (RP), po części w strefie zieleni chronionej o szczególnych wartościach przyrodniczych i krajobrazowych (ZW) oraz w niewielkiej części w strefie infrastruktury komunalnej (IK). Plan ten utracił moc z dniem [...] r. na zasadzie art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), zwanej dalej u.p.z.p. Pismem z dnia [...] r. Prezydent Miasta J. zawiadomił skarżących o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości tejże nieruchomości. Na zlecenie organu pierwszej instancji rzeczoznawca majątkowy M. T. sporządziła operat szacunkowy, którego aktualność została przez nią potwierdzona na dzień [...] r. Z operatu tego wynika, że wartość zbywanej nieruchomości wzrosła w związku z uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego o kwotę [...] zł. Decyzją z dnia [...] r., Prezydent Miasta J. ustalił dla skarżących jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości w kwocie [...] zł. Na skutek wniesionego przez skarżących odwołania od tej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r. uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Orzekając ponownie organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] r. ustalił opłatę planistyczną dla skarżących po raz kolejny w kwocie [...] zł. Rozpoznając kolejne odwołanie skarżących organ odwoławczy decyzją z dnia [...] r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wreszcie decyzją z dnia [...] r., Nr [...], Prezydent Miasta J. po raz kolejny ustalił opłatę planistyczną w kwocie [...] zł. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji powołał przepisy art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 u.p.z.p. W uzasadnieniu organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, że w jego toku uwzględniono wskazania organu odwoławczego zawarte w poprzednich decyzjach kasacyjnych. Powołał się na treść operatu szacunkowego, a także na składane późniejsze wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego. Zwrócił uwagę, że przedmiotowa nieruchomość jedynie w części została objęta w planie zagospodarowania stawką opłaty planistycznej, a część ta obejmuje obszar o powierzchni [...] ha. Przed uchwaleniem planu nieruchomość była niezagospodarowana, porośnięta trawą, częściowo zadrzewiona, wykorzystywana rolniczo. W odwołaniu od tej decyzji skarżący podtrzymali prezentowane dotychczas stanowisko w sprawie. W szczególności wskazali, że jeszcze przed uchwaleniem obecnie obowiązującego planu zagospodarowania działka określana była jako budowlano-rolna. Jej położenie oraz wymiary nie spełniały warunków podziału na działki budowlane. Stwierdzili, że Urząd Miasta w J. miał 30 dni na odwołanie się do sądu administracyjnego od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., a tymczasem dopiero po prawie 3 miesiącach wydał kolejne rozstrzygnięcie. Zaznaczyli, że według prawa budowlanego w Unii Europejskiej przedmiotowa nieruchomość nie spełnia kryteriów podziału na działki budowlane ze względu na obowiązek wydzielenia drogi dojazdowej. Również w operacie szacunkowym znalazło się stwierdzenie, że z uwagi na wymiary działki jej podział jest utrudniony. Zaznaczyli, że działka została przekwalifikowana na budowlaną bez ich zgody. Wnieśli o uchylenie nieuzasadnionej renty planistycznej. Dodali, że stawka tej renty może wynosić od 5% – 30%, a zastosowanie maksymalnej stawki w ich przypadku nie znajduje uzasadnienia. Zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji jako zgodnej z prawem. Organ odwoławczy wskazał, że uwzględnione zostały jego wcześniejsze zalecenia w stosunku do organu pierwszej instancji. W szczególności ustalono, że faktyczny sposób wykorzystywania działki był tożsamy z jej przeznaczeniem w planie zagospodarowania, który utracił swoją moc z dniem [...] r. Dla nieruchomości nie zostały ustalone warunki zabudowy. Opłata planistyczna została ustalona jedynie od tej części nieruchomości, która zmieniła przeznaczenie, albowiem w pozostałej części plan zagospodarowania przewiduje stawkę 0%. Odnosząc się do zarzutów odwołania wskazano, że plan zagospodarowania przestrzennego jest prawem miejscowym i po jego uchwaleniu wiąże zarówno strony jak i organy. Ewentualne zastrzeżenia co do jego treści strony mogły zgłaszać na etapie jego uchwalania. Również stawka opłaty w wysokości 30% jest wiążąca dla organów, albowiem wynika ona z treści uchwały w sprawie planu miejscowego. W skardze do sądu administracyjnego skarżący podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wskazali, że z wypisu i wyrysu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] r. wynika, iż już wtedy przedmiotowe działki znajdowały się w strefie [...] i posiadały status działek budowlanych. Zmiana ich przeznaczenia nastąpiła bez powiadomienia i bez zgody skarżących, co stanowi naruszenie art. 18 pkt 5 z Dziennika Ustaw nr 89. W pozostałym zakresie skarżący powtórzyli zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt II SA/Gl 755/09, tut. Sąd zawiesił postępowanie sądowe z uwagi na wystąpienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie z pytaniem do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie konstytucyjności art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Postanowieniem z dnia 26 lutego 2010 r. Sąd podjął z urzędu zawieszone postępowanie z uwagi na zakończenie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym. Na rozprawie w dniu [...] r. skarżąca H. K. podtrzymała skargę i zawarte w niej argumenty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje : Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać przyjdzie, iż zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), określanej dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt (decyzja, postanowienie) wydany został z naruszeniem przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, sąd, w zależności od stopnia tego naruszenia, eliminuje taki akt z obrotu prawnego poprzez jego uchylenie (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.) lub stwierdzenie jego nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W przeciwnym wypadku skarga podlega oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.). Nadto wskazać należy na art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że ocenia sprawę w jej całokształcie. Kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji są w ocenie składu orzekającego zgodne z prawem. Przystępując do szczegółowych rozważań należy w tym miejscu przypomnieć, iż w myśl art. 36 ust. 4 u.p.z.p., jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Przytoczony przepis regulując kwestię partycypacji gminy w zyskach, jakie przynosi sprzedaż nieruchomości, której wartość wzrosła w związku ze zmianą ustaleń zawartych w planie miejscowym (por. szerzej np. T. Bąkowski: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004, Komentarz do art. 36 ustawy) przewiduje zatem możliwość i obowiązek nałożenia przedmiotowej opłaty na osoby, które w dacie wejścia w życie planu lub jego zmiany były właścicielami bądź użytkownikami wieczystymi nieruchomości, a następnie nieruchomość tę zbyły. W myśl z kolei art. 37 ust. 1 powołanej ustawy wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. W odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych ustawa odsyła do przepisów o gospodarce nieruchomościami (art. 37 ust. 11 u.p.z.p.). Odnosząc przytoczone wyżej normy do okoliczności przedmiotowej sprawy należy wskazać, iż bezsporne w sprawie jest, że aktem notarialnym z dnia [...] r. skarżący sprzedali działki nr 1 i nr 2 J. i K. G. za kwotę [...] zł. Bezspornym jest też, iż w myśl uchwalonego przez Radę Miasta J. w dniu [...] r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należące do skarżących działki nr 1 i 2 znalazły się w przeważającej części w jednostce strukturalnej oznaczonej symbolem [...] - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz w niewielkiej części w jednostce [...]. Ze sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego oraz z załączonej do akt dokumentacji wynika, iż faktyczny sposób użytkowania terenu w okresie przed wejściem w życie planu miejscowego polegał na jego rolniczym wykorzystaniu. Należy mieć w tym miejscu na uwadze, że z mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 r. sygn. akt P 58/08, przepis art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiący materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, w zakresie, w jakim wzrost wartości nieruchomości odnosi do kryterium faktycznego jej wykorzystania w sytuacjach, gdy przeznaczenie nieruchomości zostało określone tak samo jak w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r., który utracił moc z powodu upływu terminu wyznaczonego w art. 87 ust. 3 tej ustawy, został uznany za niezgodny z art. 2 i art. 32 Konstytucji RP. Powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego został ogłoszony w Dzienniku Ustaw Nr 24, poz. 124 z 2010 r. i wszedł w życie z dniem 15 lutego 2010 r. Wyrok ten z mocy art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, ma walor powszechnie obowiązujący. Oznacza to, że dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd miał obowiązek wziąć pod uwagę zapisy "starego" planu zagospodarowania w celu zbadania, czy w sprawie nie zachodzi przesłanka wznowieniowa, o której mowa w art. 145 a § 1 kpa. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego pozostaje bez wpływu na jej wynik. Jak bowiem wynika z akt sprawy część przedmiotowej nieruchomości była w "starym" planie oznaczona symbolem [...] – strefa zieleni chronionej o szczególnych wartościach przyrodniczych i krajobrazowych. W strefie tej określony był m.in. zakaz realizacji wszelkich obiektów kubaturowych. Obecnie dla tej części nieruchomości obowiązuje zapis [...] – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Porównanie obu tych zapisów prowadzi do jednoznacznego wniosku, że powołany wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie obejmuje takiej sytuacji. Jeżeli natomiast chodzi o pozostałą część nieruchomości oznaczoną w "starym" planie symbolem RP – strefa zabudowy zagrodowej, to stwierdzić przyjdzie, iż w odniesieniu do tej części nie została naliczona opłata planistyczna, co wynika tak z treści operatu szacunkowego (tabela 31 na str. 23), jak i z treści kontrolowanych rozstrzygnięć. W konsekwencji Sąd w całej rozciągłości podziela zdanie orzekających w sprawie organów, iż wskutek wejścia w życie nowego planu i braku decyzji o zagospodarowaniu terenu nastąpił wzrost wartości części przedmiotowej nieruchomości, co z chwilą jej zbycia obligowało organ pierwszej instancji do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie naliczenia opłaty planistycznej. Oceniając przedłożony materiał dowodowy Sąd stwierdza nadto, iż stanowiący dowód w sprawie i tym samym podlegający swobodnej ocenie operat szacunkowy nie wzbudza zastrzeżeń co do jego wiarygodności. Został on sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego, a zastosowane metody wyceny odpowiadają obowiązującym w tej materii, powołanym wyżej przepisom. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi stwierdzić przyjdzie, iż nie są one uzasadnione. Nie można bowiem podzielić poglądu skarżących, że jeszcze przed wejściem w życie planu z [...] r. cała nieruchomość miała charakter budowlany. Jak już wyżej wspomniano, w "starym" planie jedynie na części nieruchomości dopuszczona była zabudowa zagrodowa. Ta część nie miała jednak znaczenia dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. W okresie od dnia [...] r. do dnia wejścia w życie planu z [...] r. dla przedmiotowego terenu nie obowiązywał żaden plan zagospodarowania. Nie wykazano także, aby w tym czasie wydana została decyzja o warunkach zabudowy. Powoływany przez skarżących wypis i wyrys z dnia [...] r. jest wypisem i wyrysem ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta J. (uchwała Rady Miasta J. z dnia [...] r., Nr [...]). Uchwała ta nie ma charakteru aktu prawa miejscowego i nie przesądza o przeznaczeniu i charakterze konkretnej nieruchomości. Charakter i przeznaczenie nieruchomości w sensie planistycznym wytycza dopiero bądź plan zagospodarowania przestrzennego, bądź też decyzja o warunkach zabudowy. Nie do uwzględnienia jest również zarzut, iż przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania z [...] r. zostało dokonane bez zgody i wiedzy skarżących. Nawet, jeżeli tak się stało, to w niniejszym postępowaniu zarzut ten nie podlega ocenie. Plan zagospodarowania przestrzennego od daty jego wejścia w życie, po wcześniejszej publikacji w wojewódzkim Dzienniku Urzędowym, stanowi akt prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.) i w myśl art. 87 ust. 2 Konstytucji RP jest powszechnie obowiązującym na danym terenie źródłem prawa. Ewentualne zarzuty odnoszące się do tego aktu, czy też do procedury jego sporządzenia i uchwalenia mogą być zgłaszane w odpowiednim trybie i czasie na zasadach przewidzianych tak w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i w ustawie o samorządzie gminnym. Nie mogą one jednak stanowić przedmiotu rozpoznania w niniejszym postępowaniu. Z tego samego powodu za nieusprawiedliwiony należy uznać zarzut odstąpienia przez organy od miarkowania stawki opłaty planistycznej. Stawka ta została bowiem określona w § 12 powołanej uchwały w sprawie planu miejscowego, czyniąc tym samym zadość ustawowym wymaganiom dla tego aktu (art. 15 ust. 2 pkt 12 w zw. z art. 36 ust. 4 u.p.z.p.). Jest ona zatem wiążąca dla orzekających organów, co powoduje, iż nie mają one możliwości zastosowania innej stawki, jak również ewentualnego odstąpienia od jej zastosowania. Zgodzić się natomiast przyjdzie z tymi twierdzeniami skarżących, które wskazują na utrudnienia w podziale nieruchomości na mniejsze działki budowlane z uwagi na jej kształt i wymiary. Twierdzenia te pozostają jednak w ocenie Sądu bez wpływu na wynik sprawy. Pomimo bowiem występujących w tym zakresie utrudnień nie można wykluczyć takiego podziału nieruchomości, który zapewni dostęp do drogi publicznej przy jednoczesnym zachowaniu minimalnej szerokości dla działki budowlanej. Wniosek taki wypływa z jednej strony z niekwestionowanego faktu, że działki mają szerokość 22 m, z drugiej zaś, że ich usytuowanie nie pozbawia potencjalnie dostępu do drogi publicznej poprzez inną nieruchomość (droga wewnętrzna, służebność). Niezależnie od tego wskazać należy, że zapisy obowiązującego planu zagospodarowania nie ograniczają możliwości zabudowy jedynie do części nieruchomości, jak to miało miejsce w "starym" planie, co już samo przez się w ocenie Sądu przesądza o wzroście wartości tej nieruchomości. W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.