II SA/Gl 174/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant sekretarz sądowy Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi A. N. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji dotyczącej zajęcia nieruchomości i wejścia na nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...]r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia 18 kwietnia 2013 r. nr [...] Starosta [...] działając na podstawie art. 124 i art. 6 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami m. in. zezwolił Przedsiębiorstwu A Sp. z o.o. w W. na przeprowadzenie odcinka kanalizacji sanitarnej przez nieruchomość będącą własnością A. N. położoną w W. w rejonie ul. C., oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] ha, k.m. 4 obręb R.. Jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzja ta została doręczona A. N. dnia 23 kwietnia 2013 r. Zawierała ona prawidłowe pouczenie co do terminu i sposobu wniesienia od niej odwołania. W piśmie z dnia 26 kwietnia 2013 r. skierowanym do Starosty [...], złożonym w Starostwie Powiatowym w W. dnia 26 kwietnia 2013 r. A. N. zwrócił się m. in. o zmianę ww. decyzji z dnia 18 kwietnia 2013 r. zarzucając, że została ona wydana "wbrew wszelkim przepisom o ustawie o własności prywatnej". Stwierdził nadto, że istnieje możliwość przeprowadzenia kanalizacji poza jego działką. Powołał się również na prawo złożenia odwołania od decyzji. Pismo to zostało potraktowane przez Starostę [...] jako odwołanie od decyzji z dnia 18 kwietnia 2013 r. i przesłane wraz z aktami w trybie art. 133 kpa Wojewodzie [...], który zwracając je organowi pierwszej instancji przy piśmie z dnia 1 lipca 2013 r. zwrócił uwagę, że powinno ono zostać uzupełnione przez stronę w trybie art. 64 § 2 kpa. Wojewoda [...] stwierdził, że z treści pisma A. N. z dnia 26 kwietnia 2013 r. nie wynika aby stanowiło ono odwołanie. Zostało ono bowiem skierowane do organu właściwego do zmiany decyzji w trybie art. 155 kpa i wyraźnie sformułowano w nim żądanie zmiany decyzji, jakkolwiek nie określono jej zakresu. Nadto organ odwoławczy stwierdził, że w dacie złożenia tego pisma objęta nim decyzja nie była ostateczna i przysługiwało od niej odwołanie. Stosując się do ww. stanowiska Wojewody [...] Starosta [...] pismem z dnia 11 lipca 2013 r. (doręczonym do rąk żony A. N. dnia 15 lipca 2013 r.) powołując się na treść "art. 62 § 2 kpa" wezwał A. N. do sprecyzowania żądania odnośnie decyzji tego organu z dnia 18 kwietnia 2013 r. pod rygorem pozostawienia zawartego w nim wniosku bez rozpoznania. Jednocześnie poinformowano A. N. na podstawie art. 9 kpa, że zmiana decyzji w trybie art. 155 kpa "na obecnym etapie postępowania jest niemożliwa, gdyż powołany przepis dotyczy zmiany decyzji ostatecznej, co w rozpatrywanym przypadku nie ma miejsca". Dnia 15 lipca 2013 r. w Starostwie Powiatowym w W. stawił się A. N. stwierdzając, że nie zgadza się na przeprowadzenie kanalizacji przez jego działkę. Decyzją z dnia 16 września 2013 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 155 kpa Starosta [...], po rozpatrzeniu wniosku A. N. odmówił zmiany ww. decyzji tego organu z dnia 18 kwietnia 2013 r. nr [...], gdyż na taką zmianę nie wyraziło zgody Przedsiębiorstwo A Sp. z o.o. w W.. W piśmie z dnia 20 września 2013 r. skierowanym do Wojewody [...] za pośrednictwem Starosty [...] A. N. wniósł od tej decyzji odwołanie, jak również od decyzji Starosty [...] z dnia 18 kwietnia 2013 r. Podniósł, że w 2010 r. inwestor zrezygnował z budowy odcinka kanalizacji po jego działce a on później zgody na realizację inwestycji nie wyraził. W szczególności nie wyraził takiej zgody w dniu 11 grudnia 2012 r. Jego podpis został podrobiony. Zaskarżoną decyzją z dnia 28 listopada 2013 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa Wojewoda [...] utrzymał decyzję organu pierwszej instancji w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia stwierdził, że wobec niewniesienia odwołania decyzja Starosty [...] z dnia 18 kwietnia 2013 r. stała się ostateczna i wniosek o jej zmianę został złożony przez A. N. pismem z dnia 26 kwietnia 2013 r. Ponieważ na zmianę decyzji w trybie art. 155 kpa nie wyraziło zgody Przedsiębiorstwo A Sp. z o.o. w W., korzystające z uprawnień wynikających z decyzji objętej wnioskiem o zmianę, to jej zmiana nie była możliwa. W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję Wojewody [...] A. N. podtrzymał swoje wcześniejsze twierdzenia, iż nie zmienił swojego stanowiska co do braku zgody na przejście kanalizacji po jego działce. W tym względzie jego podpis na piśmie z dnia 11 grudnia 2012 r. został sfałszowany. Zarzucił, że w toku postępowania administracyjnego pracownicy Starostwa Powiatowego w W. nadużyli swoich uprawnień pozbawiając go prawa do korzystania z jego działki. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podkreślając, że treść skargi nie odnosi się do treści zaskarżonej decyzji. W pismach procesowych z dnia 17 lutego 2014 r. i z dnia 15 maja 2014 r. skarżący odwołał się do sfałszowania jego podpisu na piśmie (zawiadomieniu) z dnia 11 grudnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Decyzje organów obu instancji ostać się nie mogą albowiem zostały wydane z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 155 kpa w zw. z art. 8, art. 9 art. 16, art. 61 § 1, art. 127 § 1, art. 128 i art. 129 kpa. Jak to prawidłowo ustalił Wojewoda, a co znajduje potwierdzenie w przedstawionych Sądowi aktach administracyjnych decyzja Starosty [...] z dnia 18 kwietnia 2013 r. nr [...] została doręczona skarżącemu dnia 23 kwietnia 2013 r. Termin do wniesienia od niej odwołania upływał dla tej strony dnia 7 maja 2013 r. Zdaniem Sądu, wbrew stanowisku organu odwoławczego takie odwołanie zostało zawarte w piśmie skarżącego z dnia 26 kwietnia 2013 r., które też w tym dniu wpłynęło do Starostwa Powiatowego w W.. Odwołanie zostało zatem wniesione w terminie wynikającym z art. 129 § 2 kpa. W tym względzie należy podnieść, że zgodnie z art. 128 kpa "Odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadniania. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji". Wymogi te z całą pewnością spełnia pismo A. N. z dnia 26 kwietnia 2013 r. Wynika z niego nie tylko, że jest on niezadowolony z obu decyzji, które zostały mu doręczone w dniu 23 kwietnia 2013 r. ale również z czego niezadowolenie to wynika. W końcowym zdaniu jest zresztą wprost mowa o odwołaniu. Zawartą w tym piśmie prośbę o zmianę decyzji należało zatem potraktować przy uwzględnieniu treści art. 8 i art. 9 kpa jako wniosek o jej zmianę – w następstwie rozpoznania odwołania. Nie może mieć przy tym istotnego znaczenia, że pismo to zostało zaadresowane do Starosty [...], w sytuacji gdy odwołanie wnosi się za pośrednictwem organu pierwszej instancji. W konsekwencji prawidłowo Starosta [...] przedstawił Wojewodzie akta w trybie art. 133 kpa celem rozpoznania odwołania. Niezrozumiałe było w takiej sytuacji stanowisko Wojewody zawarte w piśmie z dia 1 lipca 2013 r. w przedmiocie potrzeby wyjaśnienia charakteru pisma A. N. z dnia 26 kwietnia 2013 r. Stanowisko to jest przy tym wewnętrznie sprzeczne gdy jednocześnie organ odwoławczy stwierdza, że objęta pismem decyzja nie ma przymiotu ostateczności, co wykluczało zastosowanie w sprawie trybu z art. 155 kpa. Takie też stanowisko zawarł organ pierwszej instancji w swoim piśmie do skarżącego z dnia 11 lipca 2013 r. Nawet gdyby jednak przyjąć, że pismo A. N. z dnia 26 kwietnia 2013 r. wymagało doprecyzowania to skierowane do niego w tym przedmiocie przez Starostę [...] pismo z dnia 11 lipca 2013 r. było mało precyzyjne i tym samym nie spełniało wymogów wynikających z art. 8 i 9 kpa. Powinno ono bowiem zawierać wprost pytanie czy pismo strony z dnia 26 kwietnia należy traktować jako odwołanie od wymienionych w nim decyzji oraz pouczenie o konsekwencjach ewentualnych możliwych odpowiedzi oraz o przesłankach zmiany decyzji w trybie art. 155 kpa. Należy też zważyć, że za odpowiedź na to wezwanie organy powinny potraktować stanowisko A. N., które zostało ujawnione w protokole z dnia 15 lipca 2013 r. Wynika z niego, że nie wyraża on zgody na realizację kanalizacji na jego działce. Również wówczas pracownik organu pierwszej instancji powinien zapytać wprost A. N. czy wnosi odwołanie, czego nie uczynił. Podkreślić też trzeba, że organy widząc potrzebę wyjaśnienia zamiaru strony, w odniesieniu do odwołania wyrażonego w jej piśmie z dnia 26 kwietnia nie dostrzegły takiej potrzeby gdy chodzi o potraktowanie go jako wniosku o zmianę decyzji w trybie art. 155 kpa, którego to przepisu A. N. przecież nie wymienił. Pomimo tego uznano, że właśnie taki wniosek złożył i to w sytuacji gdy wcześniej zarówno Wojewoda jak i Starosta [...] zasadnie zwracali uwagę, że decyzje z dnia 18 i 19 kwietnia 2013 r. nie mają przymiotu ostateczności. To zaś oznaczało, że nie mogą być zmienione w trybie art. 155 kpa. Z powyższych względów należało przyjąć, że A. N. nie wniósł o zmianę decyzji z dnia 18 kwietnia 2013 r. w trybie art. 155 kpa a wniósł od tej decyzji w przewidzianym terminie odwołanie, co zostało przesądzone nieprawomocnym wyrokiem tut. Sądu z dnia 5 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 175/14. Skoro odwołanie to nie zostało rozpoznane to decyzja ta nie uzyskała przymiotu ostateczności. W szczególności przymiotu takiego nie miała w dacie orzekania przez Starostę [...] dnia 16 września 2013 r. Nawet gdyby przyjąć, że przymiot ostateczności decyzja ta miała, to przy braku wniosku ze strony A. N. postępowanie w przedmiocie jej zmiany na podstawie art. 155 kpa mogło być wszczęte tylko z urzędu lub na wniosek drugiej strony, co w sprawie nie miało miejsca. Organy orzekające analizując treść pisma A. N. z dnia 26 kwietnia 2013 r. powinny, mając na uwadze treść art. 8 kpa, kierować się zasadą zapewnienia stronie prawa do rozpoznania jej sprawy w dwóch instancjach w zwykłym trybie a nie kierować sprawy do rozpoznania w trybie przepisu mającego charakter nadzwyczajny, a jego zastosowanie jest uzależnione od zgody wszystkich stron, która nie jest możliwa do uzyskania przy istnieniu, jak w niniejszej sprawie, ich sprzecznych interesów. Z przedstawionych powodów decyzje organów obu instancji podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c i art. 135 w zw. z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). W przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 tej ustawy. Ponownie rozpoznając sprawę Starosta [...] umorzy jako bezprzedmiotowe postępowanie prowadzone w trybie art. 155 kpa.