II SA/Gl 174/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Protokolant sekretarz sądowy Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie pozwolenia wodnoprawnego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 4 ust. 4 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. 2012 r. poz. 145 z późn. zm., zwanej dalej Prawem wodnym) oraz art. 138 § 1 pkt 3 kpa Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G.(dalej również jako Dyrektor RZGW w G.), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez J. R. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. znak [...], udzielającej Gminie S. pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie czterech zbiorników retencyjno- rozsączających w S., zlokalizowanych na działce o numerze geodezyjnym 1 obręb S., umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że wnioskiem z dnia 7 października 2014 r. Gmina S., wystąpiła do Starosty [...] o wydanie pozwoleń wodnoprawnych na wykonanie urządzeń wodnych w postaci czterech zbiorników retencyjno- rozsączających oraz na szczególne korzystanie z wód przez wprowadzanie do ziemi poprzez ww. zbiorniki wód opadowych i roztopowych z czterech wydzielonych zlewni w ramach budowy drogi gminnej, łączącej ul. [..] i ul. [...] w S. Pismem z dnia 14 października 2014 r. Starosta [..] zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie wydania wnioskowanych pozwoleń wodnoprawnych oraz o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, a także wnoszenia wniosków i uwag. Powyższa informacja została również podana do publicznej wiadomości poprzez wywieszenie na tablicy ogłoszeń w Starostwie Powiatowym w B. (w dniach od [...] 2014 r.) oraz w Urzędzie Miasta i Gminy S. (w dniach od [...] r.). Strony z możliwości tej nie skorzystały. Decyzją z [...] r. znak [...] Starosta [...] udzielił Gminie S. pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie czterech zbiorników retencyjno-rozsączających w S., zlokalizowanych na działce o numerze geodezyjnym 1 obręb S. Pismem z dnia [...] r. J. R., powołując się na art. 127 ust. 7 pkt 5 Prawa wodnego, wniosła o wznowienie m.in. postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego stwierdzając, że jej działka sąsiaduje z projektowaną drogą gminną. Postanowieniem z dnia [...]r. Starosta [...] odmówił wznowienia postępowania zakończonego wydaniem przez niego ww. decyzji z dnia [...] r. Kolejnym pismem z dnia [...] r. J. R. wniosła odwołanie od przedmiotowej decyzji z [...] r. W uzasadnieniu odwołania powołując się na treść art. 28 kpa oraz art. 177 ust. 7 pkt 5 Prawa wodnego zarzuciła, że bezpodstawnie została pominięta przez Starostę [...] jako strona postępowania. Przymiot ten przysługuje jej zaś z tego powodu, że projektowana droga gminna w związku z którą wydano kwestionowane pozwolenie wodnoprawne będzie graniczyć z jej nieruchomością. Dalej zakwestionowała potrzebę budowy tej drogi przez Gminę S. o proponowanych parametrach i przebiegu, zwłaszcza w sytuacji gdy ma ona przebiegać przez las "[...]" stanowiący teren spacerowy i wypoczynkowy dla mieszkańców S. Rozpatrując wniesione odwołanie Dyrektor RZGW w G. uznał, że zostało ono wniesione w ustawowym terminie, a to w sytuacji gdy objęta nim decyzja została doręczona stronom biorącym udział w postępowaniu w dniach [...] r. Oznacza to, że termin do wniesienia odwołania upływał w dniu [...] r. Zdaniem organu odwoławczego odwołanie to nie pochodzi jednak od uprawnionego podmiotu, któremu przysługuje status strony postępowania. Tylko zaś taki podmiot może skutecznie inicjować postępowanie odwoławcze. Dalej organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym interes prawny można wyprowadzić jedynie z przepisów prawa materialnego, co oznacza, że podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia albo obowiązki, nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art. 28 i nie jest legitymowany do kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć (tak m. in. NSA w wyroku z dnia 19.03.2010 r. sygn. akt: I OSK 763/09). W sprawie o wydanie pozwolenia wodnoprawnego szczególną do art. 28 kpa regulację co do przymiotu strony zawiera art. 127 ust. 7 Prawa wodnego, zgodnie z którym stroną postępowania o wydanie pozwolenia wodnoprawnego jest: m. in. władający powierzchnią ziemi położoną w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych (pkt 5). Pod tym też kątem należało rozważyć interes prawny odwołującej się J. R. W tym względzie organ odwoławczy zwrócił uwagę, że podstawę wydania objętego odwołaniem pozwolenia wodnoprawnego, zgodnie z art. 131 ust. 1 i 2 Prawa wodnego, stanowił wniosek, do którego dołącza się m.in. operat wodnoprawny. Zgodnie z art. 132 ust. 2 pkt 2 lit. c Prawa wodnego operat ten zawiera wyszczególnienie stanu prawnego nieruchomości usytuowanych w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych. Zgodnie zaś z art. 132 ust. 3 pkt 1 Prawa wodnego, część graficzna operatu zawiera zasięg oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych, naniesiony na mapę sytuacyjno-wysokościową terenu. W odniesieniu do kwestionowanego pozwolenia wodnoprawnego został sporządzony operat wodnoprawny pt.: "Operat wodnoprawny na odwodnienie oraz wykonanie zbiorników retencyjno-rozsączających z drogi gminnej - ulica [...] oraz części ulicy [...]w S.", opracowany w [...] r. przez mgr A. H. z biura "A" z K. W wyniku analizy tego operatu, a mianowicie jego punktu 4: "Stan prawny nieruchomości usytuowanych w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód" (str. 6) oraz rysunku Nr 1, organ odwoławczy stwierdził, że zasięg oddziaływania projektowanych czterech zbiorników retencyjno-rozsączających: ZR1, ZR2, ZR3 i ZR4, będzie ograniczał się do działki nr 1 (obręb S.), na której mają być one zlokalizowane, a będącej we władaniu Spółki "B" w S. Oznacza to zdaniem Dyrektora RZGW w G., że organ I instancji prawidłowo określił strony prowadzonego postępowania w oparciu o art. 127 ust. 7 Prawa wodnego, ograniczając je do wnioskodawcy, ubiegającego się o wydanie pozwolenia wodnoprawnego (Gmina S.) oraz władającego powierzchnią ziemi położoną w zasięgu oddziaływania planowanych do wykonania urządzeń wodnych, czyli działką nr 1 (Spółka "B" w S.). Dalej organ odwoławczy stwierdził, że: 1) w związku z tym, że przedmiotowe urządzenia wodne zlokalizowane są w całości na działce nr 1 obręb S., do władających powierzchnią tej działki ogranicza się również krąg stron postępowania, określony w oparciu o art. 127 ust. 7 pkt 5 Prawa wodnego, co oznacza, że jedynym władającym powierzchnią ziemi położoną w zasięgu oddziaływania planowanych do wykonania urządzeń wodnych jest Spółka "B" w S., 2) wszystkie cztery zbiorniki retencyjno-rozsączające: ZR1, ZR2, ZR3 i ZR4 zaprojektowane zostały po przeciwnej stronie projektowanej drogi gminnej w stosunku do istniejących zabudowań zlokalizowanych przy ul. [...] (co potwierdzają również współrzędne geograficzne zbiorników ZR1, ZR2, ZR3 i ZR4, określone w punktach 1.1, 1.2, 1.3 i 1.4 decyzji organu pierwszej instancji) i dlatego też te urządzenia wodne nie będą miały wpływu na jakiekolwiek działki tam zlokalizowane (przy ul. [...]), w tym na działkę odwołującej się nr 2, na której zlokalizowany jest jej budynek mieszkalny przy ul. [...]. W konsekwencji Dyrektor RZGW w G. stwierdził, że brak podstaw do uznania odwołującej się za stronę postępowania gdyż nie może być ona uznana za władającą jakąkolwiek działką zlokalizowaną w zasięgu oddziaływania planowanych do wykonania urządzeń wodnych (ograniczonego do działki nr 1, której władającym jest Spółka "B" w S.). Sam fakt, że działka odwołującej się sąsiaduje z działką, na której powstaje inwestycja - droga gminna, nie stanowi wystarczającej przesłanki do uznania jej za stronę postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód w oparciu o przepisy Prawa wodnego. Stwierdził też organ odwoławczy, że zgodnie z art. 123 ust. 2 Prawa wodnego pozwolenie wodnoprawne nie rodzi praw do nieruchomości i urządzeń wodnych koniecznych do jego realizacji oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich przysługujących wobec tych nieruchomości i urządzeń. Dalej zwrócił uwagę, że pozwolenie wodnoprawne stanowi jedynie instrument zarządzania zasobami wodnymi, uprawniając tylko do korzystania z wód w sposób i na warunkach w nim określonych, nie uprawnia więc do wykonywania jakichkolwiek robót budowlanych, których podstawę będą stanowić w rozpoznawanej sprawie przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 687 z późn. zm.). W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. J. R. wniosła o jej uchylenie "wznowienie postępowania" oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podtrzymała stwierdzenie, że w postępowaniu poprzedzającym wydanie kwestionowanego pozwolenia wodnoprawnego przysługiwał jej przymiot strony w sytuacji, gdy projektowana droga gminna na działce nr 1 w S. będzie graniczyć z jej działką nr 3. W następstwie realizacji tej drogi jej działka będzie graniczyć z drogami z trzech stron. Podtrzymała też zastrzeżenia co do zasadności przeznaczenia pod tę inwestycję działki leśnej, ujętej w studium jako "[...]" na której będzie wycięte wiele drzew. Podniosła, że organ odwoławczy oparł zaskarżoną decyzję na treści operatu wodnoprawnego, którego jej jednak nie udostępnił do zapoznania się, a tym samym uniemożliwiono jej wypowiedzenie się co do jego treści - w związku z przysługującym jej prawem dostępu do informacji o środowisku. Nadto nie znając operatu nie jest w stanie wypowiedzieć się czy objęte pozwoleniem wodnoprawnym zbiorniki retencyjne zostały usytuowane od zabudowań na jej działce w odległościach wynikających z rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. W odpowiedzi na skargę Dyrektor RZGW w G. wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz odnosząc się szczegółowo do sformułowanych w skardze zarzutów. Na rozprawie sądowej w dniu 20 sierpnia 2015 r. skarżąca na pytanie Sądu co do wpływu projektowanego odwodnienia mającej powstać drogi na jej działkę oświadczyła, że aby wykonać odwodnienie drogi musi być wycięty las, co nastąpi ze szkodą dla środowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem brak jest podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem obowiązującego prawa dającego podstawę do jej wzruszenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lub 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.). Zgodnie z art. 127 § 1 kpa prawo wniesienia odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie. Odwołanie wniesione przez podmiot nie mający przymiotu strony nie podlega merytorycznemu rozpoznaniu, a wszczęte jego wniesieniem postępowanie odwoławcze podlega umorzeniu na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 § 1 kpa – jako bezprzedmiotowe. Co do zasady przymiot strony postępowania w postępowaniu administracyjnym ocenia się w oparciu o treść art. 28 kpa, zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zasadnie wskazano przy tym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że co do zasady przymiot strony powinien wynikać z konkretnych przepisów prawa materialnego. Wolą prawodawcy w postępowaniach dotyczących poszczególnych, konkretnych spraw przymiot strony może być ukształtowany odmiennie niż to wynika z treści art. 28 kpa, a to w oparciu o przepisy stanowiące normy lex specialis do tej normy prawnej. Z taką też sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, tj. dotyczącej postępowania o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, regulowanego ustawą Prawo wodne. Na użytek tego rodzaju spraw definicja strony postępowania zawarta jest w art. 127 ust. 7 tego aktu prawnego. W odniesieniu do stanu mającego znaczenie dla oceny legalności zaskarżonej decyzji istotna jest treść pkt 5 tego przepisu, zgodnie z którym stroną postępowania o wydanie pozwolenia wodnoprawnego jest "władający powierzchnią ziemi położoną w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych". W konsekwencji dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i rozstrzygnięcia skargi przesądzające znaczenie ma odpowiedź na pytanie czy działka skarżącej nr 2 położona jest w zasięgu oddziaływania planowanych do wykonania i objętych wydanym przez Starostę [...] pozwoleniem wodnoprawnym urządzeń wodnych w postaci czterech zbiorników retencyjno-rozsączających zlokalizowanych na działce o nr geodezyjnym 1, obręb S. W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego na pytanie to należało udzielić negatywnej odpowiedzi. W tym względzie organ odwoławczy powołał się na treść art. 132 ust. 2 pkt 2 lit. c i art. 132 ust. 3 pkt 1 Prawa wodnego oraz na treść pktu 4 i rysunku Nr 1 operatu wodnoprawnego opracowanego w [...] r. przez mgr A. H. Wysunięte w tym przedmiocie przez ten organ wnioski nie zostały jednak w dostateczny i przekonywujący sposób w zaskarżonej decyzji omówione i wprost z operatu tego nie wynikają. Można jedynie na zasadzie rozumowania przeciwnego wysunąć z tych dokumentów wniosek, że istotnie zakres oddziaływania objętych postępowaniem zbiorników retencyjno-rozsączających będzie ograniczył się wyłącznie do działki "C" w S. o numerze 1. Niewątpliwie brak jest bowiem jakichkolwiek podstaw do twierdzenia, że zbiorniki te będą oddziaływać w rozumieniu art. 127 ust. 7 Prawa wodnego na działkę skarżącej nr 2, a to w sytuacji gdy mają być usytuowane w stosunku do tej działki po przeciwnej stronie projektowanej drogi gminnej. Droga ta jako obiekt budowlany stanowić będzie zatem naturalną i wystarczającą przeszkodę w takim oddziaływaniu. W szczególności do odmiennego twierdzenia brak dostatecznych podstaw, zwłaszcza w sytuacji, że sama skarżąca na takie oddziaływanie nie wskazała. Podała jedynie, że budowa zbiorników będzie wymagała wycięcia drzew na pobliskim do jej działki terenie leśnym, traktowanym przez mieszkańców S. jako teren rekreacyjny. Wpłynie to jej zdaniem negatywnie na istniejącą na tym terenie florę i faunę (oświadczenie skarżącej na rozprawie sądowej – k. 43 odwrót akt sąd.). Nadto podała, że po wybudowaniu drogi dla której odwodnienia mają być wybudowane sporne zbiorniki, będzie miała wokół swojej działki drogi z trzech jej stron, na co się nie zgadza. Nie wskazała natomiast na żadne następstwa wybudowania zbiorników, które świadczyłyby na ich niekorzystne oddziaływanie na jej działkę i które stanowiłoby naruszenie jej praw podlegających ochronie w oparciu o obowiązujące normy prawa materialnego. Motywy działania skarżącej wskazują na kierowanie się interesem ogólnym (w jej rozumieniu) a nie obroną jej indywidualnego interesu lub uprawnienia, mających oparcie w poszczególnych przepisach prawa materialnego. Zgodzić się też trzeba ze stanowiskiem organu odwoławczego, że na ocenę przymiotu skarżącej jako strony postępowania w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego nie mogła mieć wpływu kwestia usytuowania objętych tym pozwoleniem zbiorników retencyjno-rozsączających w odniesieniu do zabudowań na jej działce, a to w sytuacji gdy zgodnie z treścią art. 128 Prawa wodnego w pozwoleniu takim nie określa się odległości urządzenia wodnego od zabudowań. W konsekwencji brak jest podstaw do przyjęcia, że przy wydawaniu takiego pozwolenia organy właściwe w sprawach gospodarowania wodami powinny kierować się m.in. treścią rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.). Akt ten będzie miał natomiast zastosowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę drogi dla której odwodnienia mają być wykorzystywane objęte pozwoleniem wodnoprawnym zbiorniki, w którym to postępowaniu przymiot skarżącej jako strony będzie podlegał odrębnej ocenie. Nawet gdyby jednak przyjąć w powyższym przedmiocie odmienne zapatrywanie to zgodzić się trzeba ze stanowiskiem organu odwoławczego, że w oparciu o plany sytuacyjne zawarte w operacie wodnoprawnym należy dojść do wniosku, iż odległość objętego pozwoleniem wodnoprawnym zbiornika ZR4 od zabudowań na działce skarżącej (jako najbliżej od tych zabudowań położonego) będzie większa niż wskazane w § 108 ust. 5 ww. rozporządzenia 8 metrów. Również zatem z tego względu należało przyjąć, że działka skarżącej nie znajduje się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania planowanych do wykonania zbiorników retencyjno-rozsączających. Z powyższych względów zasadnie przyjął Dyrektor RZGW w G., że skarżącej nie przysługiwał w objętym jej odwołaniem postępowaniu przymiot strony, co skutkowało umorzeniem postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa. W tym względzie skarżąca nie może powoływać się też skutecznie na fakt, że brała udział w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym w którym zapadł wymieniony w skardze wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 czerwca 2013 r. sygn. akt IV SA/WA 543/13. Został on bowiem wydany w sprawie o odmiennym przedmiocie, w której nie miała zastosowania treść art. 127 ust. 7 pkt 5 Prawa wodnego. Nadto z treści tego wyroku nie wynika aby przy jego wydaniu WSA badał kwestię przymiotu skarżącej jako strony. Skarga jako niezasadna podlegała zatem oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Wobec zasadnej odmowy uznania skarżącej za stronę postępowania bezprzedmiotowa stała się ocena sformułowanych w skardze zarzutów odnoszących się do postępowania przed organem pierwszej instancji. sw