II SA/Gl 174/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Andrzej Matan, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2017 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] r. nr [...]. Dnia 24 lutego 2016 r. kontrolerzy Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego w O. przeprowadzili kontrolę zespołu pojazdów składającego się z ciągnika siodłowego i naczepy należącego do "A" sp. o.o. ul. [...] (dalej jako Spółka). W trakcie kontroli stwierdzono naruszenie 6.1.2. załącznika 3 do ustawy o transporcie drogowym. Polegało ono na korzystaniu z pojazdu wyposażonego w urządzenie rejestrujące które nie rejestruje wszystkich wymaganych elementów. Ciągnik był wyposażony w tachograf Continental Automotive GMBH o numerze seryjnym [...] oraz numerze podzespołu [...] w wersji oprogramowania 2030 (wyprodukowany 11 grudnia 2013 r.) posiadający możliwość włączenia funkcji rejestracji drugiego niezależnego sygnału oraz czujnik ruchu nr [...]. Pomimo, że instalacja i pierwsza kalibracja tachografu miała miejsce dnia 30 maja 2014 r. to tachograf nie rejestrował obowiązkowego drugiego sygnału prędkości, który jest wymagany od 1 października 2012 r. Pojazd nie był bowiem wyposażony w drugi czujnik prędkości. W sprawie zostało wszczęte postępowanie. W ocenie Spółki kontrolowany zespół spełniał wymagania prawa. Ciągnik został zarejestrowany w 2007 r. Wówczas nie istniał obowiązek wyposażania pojazdy w dwa czujniki prędkości. Na skutek awarii tachografu został on wymieniony w 2014 r. i wówczas został skalibrowany. Działania te były realizowane w autoryzowanym zakładzie – posiadającym zezwolenie Prezesa Głównego Urzędu Miar. W tym czasie obowiązywało już rozporządzenie Komisji (UE) nr 1266/08 z dnia 16 grudnia 2009 r. dostosowujące po raz dziesiąty do postępu technicznego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym wprowadzające obowiązek wyposażenia nowych pojazdów w tachograf posiadający możliwość pomiaru prędkości z dwóch źródeł.. Jednakże w ocenie Spółki nie dotyczyło to przypadków pojazdów zarejestrowanych przed jego wejściem w życie. Na poparcie swej tezy przedłożyła pismo Komisji Europejskiej z dnia 29 sierpnia 2015 r., w którym zawarto niewiążące stanowisko Eddy’ego Liegeois odnośnie zasad wymiany uszkodzonych elementów urządzenia rejestrującego w pojazdach, w których jego pierwsza aktywacja miała miejsce przed dniem 1 października 2012 r., a zatem przed wejściem w życie przepisu nakładającego obowiązek wyposażenia pojazdów w urządzenie rejestrujące, w skład którego wchodzi drugi, niezależny czujnik ruchu.. Ponadto w ocenie skarżącego nie można przypisać mu winy z uwagi na fakt, iż naprawę urządzenia rejestrującego zainstalowanego w kontrolowanym pojeździe zlecił uprawnionemu serwisowi. Pierwszą decyzją, z dnia [...] r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w O. nałożył na Spółkę karę pieniężną w wysokości 1000 zł za wykonywanie przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w urządzenie rejestrujące lub cyfrowe urządzenie rejestrujące bez wymaganego sprawdzenia okresowego, nadania kontrolnego lub kalibracji. W wyniku odwołania Sprawę rozpatrywał Główny Inspektor Transportu Drogowego, który decyzją z dnia [...]r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Przyczyną orzeczenia kasatoryjnego były uchybienia procesowe, braki w zakresie uzasadnienia rozstrzygnięcia oraz błędne ustalenie wysokości kary. Po ponowny przeprowadzeniu postępowania [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w O. decyzją z dnia [...] r. nr [...] nałożył na Spółkę karę pieniężną w wysokości 2000 zł. W uzasadnieniu stwierdził, iż podczas kontroli drogowej ustalono, że Spółka wymieniła w kontrolowanym pojeździe tachograf w 2014 r. Jednakże pojazd nie spełniał wymagań w zakresie możliwości rejestracji prędkości z drugiego źródła, co było z mocy Rozporządzenia Rady (WE) nr 2135/98 (ze zmianami) obowiązkiem od października 2012 r. W odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej skarżąca Spółka zarzuciła organowi pierwszej instancji błędną interpretację przepisów i w konsekwencji niezasadne stwierdzenie, iż była obowiązana wyposażyć kontrolowany pojazd w urządzenie rejestrujące spełniające wymagania obowiązujące od października 2012 r. Podniosła, iż montaż nowego tachografu nastąpił a serwisie posiadającym stosowne zezwolenie Prezesa Głównego Urzędu Miar. Powołała się ponownie na pismo Komisji Europejskiej z dnia 29 sierpnia 2015 r., w którym zawarto niewiążące stanowisko Eddy’ego Liegeois odnośnie zasad wymiany uszkodzonych elementów urządzenia rejestrującego w pojazdach, w których jego pierwsza aktywacja miała miejsce przed dniem 1 października 2012 r., a zatem przed wejściem w życie przepisu nakładającego obowiązek wyposażenia pojazdów w urządzenie rejestrujące, w skład którego wchodzi drugi, niezależny czujnik ruchu.. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Uznał, że zarówno dokonane przez organ I instancji ustalenia, jak i wywiedzione z nich skutki prawne są prawidłowe. W uzasadnieniu wskazał, iż zgodnie z pkt 019a rozdziału III załącznika IB do rozporządzenia nr 3821/85, w celu wykrycia manipulowania danymi dotyczącymi ruchu informacje z czujnika ruchu są potwierdzane przez informacje dotyczące ruchu pojazdu pochodzące z co najmniej jednego źródła niezależnego od czujnika ruchu. Konsekwencją powyższych rozwiązań jest treść lp. 6.1.2 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, który sankcjonuje wykonywanie przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w urządzenie rejestrujące lub cyfrowe urządzenie rejestrujące, które nie rejestruje wszystkich wymaganych elementów karą pieniężną o wysokości 2.000,00 złotych. Jak ustalono, przyrząd rejestrujący został w pojeździe należącym do Spółki wymieniony i po raz pierwszy aktywowany w dniu 30 maja 2014 r. Data pierwszego ustawienia czujnika ruchu to 26 marca 2007 r. Powyższe oznacza, iż momencie kontroli pojazd był wyposażony w tachograf cyfrowy nierejestrujący drugiego sygnału prędkości. Organ II instancji odniósł się szeroko do prawnych podstaw wydania decyzji o wymierzeniu kary Stwierdził, że rozporządzenie Komisji (UE) nr 1266/2009 z 16 grudnia 2009 r. dostosowujące do postępu technicznego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym w pkt 3.1 wprowadza do rozdziału III załącznika nr IB do rozporządzenia nr 3821/85 pkt 019a, zgodnie z którym informacje rejestrowane przez tachograf cyfrowy dotyczące ruchu pojazdu mają być potwierdzane przez co najmniej jedno źródło niezależne od czujnika ruchu. Stosownie do art. 2 rozporządzenia nr 1266/2009, ww. pkt 3.1 stosuje się od dnia 1 października 2012 r. W oparciu o niniejsze przepisy organ I instancji uznał, iż tachograf cyfrowy nierejestrujący drugiego sygnału prędkości i aktywowany po raz pierwszy w kontrolowanym pojeździe po dniu 1 października 2012 r. nie spełnia wymogów wprowadzonych w rozporządzeniu nr 1266/2009. Skargę na tę decyzję do tutejszego Sądu złożyła "A" sp. z o.o.. Domagając się jej uchylenia oraz umorzenia postępowania w sprawie zarzuciła organowi II instancji: - naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia sprawy co doprowadziło organ do błędnych ustaleń, - naruszenie art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak jasnego uzasadnienia rozstrzygnięcia, - naruszenia art. 92a ustawy o transporcie drogowym w związku z rozporządzeniem 3821/85 i rozporządzeniem 165/2014 poprzez brak podstawy prawnej do stwierdzenia naruszenia. W uzasadnieniu skarżąca podniosła argumentację tożsamą jak wskazana wcześniej w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko. Pismem z dnia 15 maja 2017 r. reprezentujący skarżącą R.K. uzupełnił skargę, przedstawiając orzeczenia wojewódzkich sądów administracyjnych, których wyroki potwierdzają prawidłowość głównych tez skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sad dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. W rozstrzyganej sprawie bezsporne jest, że pojazd skarżącej marki Man o numerze rejestracyjnym [...] był w dacie kontroli wyposażony w cyfrowe urządzenie rejestrujące z możliwością podłączenia jednego czujnika prędkości. Przyrząd rejestrujący został wymieniony i po raz pierwszy aktywowany w kontrolowanym pojeździe w dniu 30 maja 2014 r. Natomiast data pierwszego ustawienia nie podlegającego wymianie czujnika ruchu to 26 marca 2007 r. W urządzeniu nie został aktywowany obowiązkowy drugi sygnał prędkości. Zgodnie z rozporządzeniem Komisji (UE) nr 1266/2009 z dnia 16 grudnia 2009 r. dostosowującym rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym wprowadzony został m.in. wymóg 019a w załączniku IB do rozporządzenia nr 3821/85 stanowiący, że w celu wykrycia manipulowania danymi dotyczącymi ruchu informacje z czujnika ruchu są potwierdzane przez informacje dotyczące ruchu pojazdu pochodzące co najmniej z jednego źródła niezależnego od czujnika ruchu. Na podstawie art. 2 ww. rozporządzenia, przepis ten obowiązuje od dnia 1 października 2012 r. Pojazdy dopuszczane do ruchu po raz pierwszy obowiązkowo wyposażane muszą być we wskazany wyżej drugi, niezależny sygnał prędkości. Ani rozporządzenia unijne ani przepisy krajowe nie zawierają jednak normy stanowiącej o obowiązkach przedsiębiorcy w razie naprawy bądź wymiany części urządzenia rejestrującego (tachografu), zamontowanego przed datą wejścia w życie ww. obowiązku. W konsekwencji o ile oczywistym jest, że wymiana całego urządzenia rodzi obowiązek dostosowania go do wymogów prawnych obecnie obowiązujących (a więc zadbania o zainstalowanie drugiego, niezależnego sygnału), o tyle niejasnym jest skutek wymiany, jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie, jedynie jednej z części urządzenia tj. przyrządu rejestracyjnego. W konsekwencji ocenie w niniejszej sprawie podlegać musi stanowisko organów zaprezentowane w decyzjach, że w przypadku "naprawy" tachografu cyfrowego zainstalowanego w pojeździe polegającej na wymianie przyrządu rejestrującego zainstalowany przyrząd rejestrujący powinien spełniać wymagania obowiązujące w dniu dokonania czynności, a przedsiębiorca wymieniając urządzenie rejestrujące po dacie 1 października 2012 r. powinien był zamontować tachograf z aktywowanym drugim niezależnym sygnałem prędkości. Według organów inspekcji drogowej, stwierdzony bowiem podczas kontroli fakt, iż w tachografie nie jest zainstalowany drugi niezależny czujnik prędkości, stanowi podstawę do nałożenia kary pieniężnej, za wykonywanie przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w cyfrowe urządzenie rejestrujące, które nie rejestrowało wszystkich wymaganych elementów. Wykładnia powyższych przepisów nie jest jednolita. Można wskazać tu dwa, w istocie przeciwstawne stanowiska. Jedno z nich, prezentowane przez organy administracji wskazuje, iż w sytuacji takiej przedsiębiorca obowiązany jest całe urządzenie dostosować do obecnych wymogów i zainstalować drugi niezależny czujnik sygnału prędkości. Drugie stanowisko, zaprezentowane przez Dyrektora Generalnego Komisji Europejskiej do spraw Transportu i Mobilności wskazuje, iż co do zasady instalacji drugiego, niezależnego czujnika wymaga jedynie sytuacja, w której oba elementy urządzenia podlegać będą wymianie. Skład orzekający w niniejszej sprawie przychyla się do stanowiska wyrażonego w wyroku tutejszego Sądu z dnia 18 stycznia 2017 r. (sygn. II SA/Gl 1013/16), iż fakt istnienia odmiennych możliwych sposobów wykładni niejednoznacznych w aktach prawnych uregulowań prowadzi do wniosku, że rozważając czy Spółka dopuściła się naruszenia przepisów o transporcie i czy w konsekwencji winna zostać wymierzona jej kara należy brać pod uwagę interpretację niejasnych uregulowań korzystniejszą dla przedsiębiorcy. Obarczenie bowiem podmiotu odpowiedzialnością i wymierzenie mu kary wymaga uprzedniego jednoznacznego stwierdzenia, że okoliczności faktyczne sprawy odpowiadają stanowi faktycznemu, za który może i powinna zostać, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2016 r., poz. 1907 ze zm.), wymierzona kara administracyjna. Tylko w sytuacji, w której niewątpliwym byłoby, że w razie wymiany jednego z elementów urządzenia rejestrującego (tj. przyrządu rejestrującego) przedsiębiorca zobligowany jest do zainstalowania drugiego, niezależnego sygnału prędkości, pomimo że czujnik zamontowany w pojeździe aktywowany został przed 1 października 2012 r., wymierzenie kary za opisany w decyzjach brak drugiego sygnału można by uznać za uzasadnione. W braku natomiast takich jednoznacznych, wynikających z literalnego brzmienia przepisów bądź nie ulegającej wątpliwości wykładni dowodów postępowanie w przedmiocie opisanej wyżej kary winno zostać umorzone. Niedopuszczalnym jest bowiem wymierzenie kary w sytuacji gdy niejednoznaczność norm powoduje, że stosownie do jednego sposobu interpretacji aktów unijnych przedsiębiorca dopuścił się naruszenia prawa, stosownie zaś do innej, także możliwej interpretacji, naruszenie takie nie miało miejsca. Powyższe okoliczności powodują, iż należało uchylić zarówno zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, przy czym przyczyną orzeczenia kasatoryjnego był art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd nie orzekał ze względu na brak wniosku skarżącej w tym zakresie. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji weźmie pod uwagę wyżej poczynione rozważania Sądu.