II SA/Gl 174/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Sędzia WSA Stanisław Nitecki, , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 maja 2020 r. sprawy ze skargi D.R. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...]nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie w przedmiocie kosztów postępowania w sprawie wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] r. (znak; [...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. (dalej: PINB) zażądał od D. i L. R. wpłacenia zaliczki na poczet wykonania poprawnej oceny technicznej rozbudowy budynku gospodarczo-garażowego położonego w R. przy ulicy [...] w kwocie [...] zł brutto. Jak wyjaśniono w uzasadnieniu postanowienia, na skutek interwencji właścicieli działki nr 1, pismem nr [...] r. wszczęto postępowanie administracyjne w sprawie zgodności z przepisami prawa budowlanego budowy zadaszenia, zrealizowanego pomiędzy budynkiem gospodarczo - garażowym usytuowanym na działce nr 2 (ul. [...]), a murem znajdującym się przy granicy z działką nr 1 położoną przy ul. [...]. W trakcie postępowania wydano kilka decyzji, które nie znalazły akceptacji organu II instancji, a rozpatrując odwołanie od ostatniej, nr [...] z [...] r., Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach wydał kolejną decyzję kasacyjną, nr [...] z [...] r. W decyzji tej wskazano min. że konieczne jest zobowiązanie strony do wykonania i przedstawienia oceny technicznej wykonanego zadaszenie, która określałaby sposób doprowadzenia wykonanych robot budowlanych do stanu zgodnego z prawem, poprzez rozbiórkę rynny naruszającej nieruchomość sąsiednią oraz wykonanie nowego odprowadzenia wód opadowych na własną działkę lub do kanalizacji deszczowej. W związku z tym PINB wydał postanowienie nr [...] z [...] r., które w wyniku złożenia skargi do sądu administracyjnego zostało utrzymane w obiegu prawnym wyrokiem WSA w Gliwicach z 23.Il.2018r. (sygn. akt II SA/Gł 731/18). Wyrok ten wpłynął do PINB 14.03.2019r. W wyznaczonym pismem nr [...] z 5.04.2019r. terminie została przedłożona wymagana ocena techniczna, jednak po jej weryfikacji okazała się niewystarczająca. Ocena ta nie wskazywała bowiem (zgodnie z decyzją organu II instancji nr [...] z [...] r.) sposobu doprowadzenia wykonanego zadaszenia do zgodności z prawem, tj. usunięcia istniejącego naruszenia własności (przekroczenie granicy z działką nr 1). Pomimo kolejnego wezwania strony do uzupełnienia przedstawionej oceny technicznej, obowiązek określony w postanowieniu PINB nr [...] z [...]. r, nie został do końca zrealizowany, stąd ocena ta nie daje w dalszym ciągu postawy do wydania decyzji kończącej prowadzone postępowanie. Uznano, że konieczność wykonania dodatkowej oceny (lub uzupełnienia oceny dostarczonej przez stronę) wyniknęła w tym przypadku z oczywistej winy strony, dlatego też koszty związane z jej opracowaniem należy, zgodnie z art. 262 § 1 pkt 1 k.p.a., zaliczyć w poczet kosztów postępowania. Uzasadnieniem dla takiego uznania tych kosztów jest również pkt 2 tegoż przepisu, zgodnie z którym stronę obciążają te koszty postępowania, które zostały poniesione w interesie łub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Zgodnie z art. 56 ust. 3 ustawy Prawo budowlane z 1974r., właściwy organ może zlecić opracowanie wymaganych od strony ocen technicznych bądź ekspertyz innej osobie, ale nie musi. Organ administracji publicznej może ponadto zaliczyć do kosztów postępowania także inne koszty bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy (art. 263 § 2 k.p.a.), a uzyskanie wymaganej oceny technicznej na pewno do takich czynności się zalicza. Ponieważ organ nie posiadał środków na tego typu opracowania, uznał za konieczne zażądanie od strony złożenia odpowiedniej kwoty w ramach zaliczki za wykonanie wymaganej oceny technicznej. Możliwość zastosowania takiego rozwiązania wynika z art. 262 § 2 k.p.a., a brak środków finansowych w budżecie uznano jako przypadek wystarczająco uzasadniony. W tym przypadku, ponieważ tut. PINB nie posiada środków nawet takich które umożliwiałyby chociaż częściowe zapłacenie za wykonanie wymaganej i kompletnej oceny technicznej, ustalono że wysokość zaliczki będzie równa kwocie za wykonanie oceny oferowanej przez najtańszego wykonawcę. Ponadto zaliczka na poczet kosztów postępowania administracyjnego, nie jest w tym przypadku typową zaliczką określoną w przepisach kodeksu cywilnego. Nie jest bowiem ustalana z wykonawcą robót (taką zaliczkę mogłaby sobie ustalić strona postępowania która poniesie koszty wykonania tej oceny), tylko pomiędzy organem prowadzącym postępowanie a osobą zobowiązaną do wykonania pewnych czynności. W tym przypadku tut. PINB jest niejako pośrednikiem, i nie powinien ponosić żadnych kosztów związanych z realizacją obowiązku jaki nałożono na stronę, który wynika z winy strony. Kwota zaliczki powinna zatem umożliwić organowi prowadzącemu postępowanie zapłatę wykonawcy oceny technicznej za jej wykonanie w pełnej wysokości, określonej w przedstawionej ofercie. Nie można bowiem zawierać umowy na wykonanie usługi, nie posiadając środków na jej realizację. Takie działanie mogłoby zostać uznane za naruszenie dyscypliny budżetowej tut. PINB jako organu administracji publicznej. Po otrzymaniu oceny technicznej oraz wydaniu decyzji kończącej postępowanie, w drodze odrębnego postanowienia wydanego w oparciu o art. 264 k.p.a., na które będzie służyło zażalenie, zostaną ustalone ostateczne koszty prowadzonego postępowania. Poinformowano stronę, że na postanowienie nie służy prawo wniesienia zażalenia. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła D. R., reprezentowana przez pełnomocnika, Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem. nr [...] Katowice, dnia [...] r. stwierdził uchybienie terminu do złożenia zażalenia Organ II instancji podniósł w uzasadnieniu, że według zwrotnego potwierdzenia odbioru, znajdującego się w aktach sprawy pierwszoinstancyjnej, zaskarżone postanowienie zostało doręczone D. R. w dniu 16 października 2019 r., co oznacza, że termin do wniesienia zażalenia upłynął w dniu 23 października 2019 r. (środa). Przedmiotowe zażalenie zostało doręczone osobiście przez D. R. do siedziby Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. dnia 30 października 2019 roku, a więc po upływie 7-dniowego terminu na wniesienie zażalenia. Strona nie zwróciła się z wnioskiem o przywrócenie uchybionego terminu do dokonania tejże czynności. Jak trafnie wskazuje WSA w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 29 października 2008 r. (sygn. akt: VII SA/Wa 1263/OS]: "rozpoznanie merytoryczne odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony oznaczałoby, że organ podjął działania bez podstawy prawnej, a wydanie przez niego rozstrzygnięcie dotknięte jest wadą nieważności [art 156 § 1 pkt 2 KPA]." Powyższe znajduje bowiem zastosowanie w niniejszej sprawie z uwagi na art. 144 k.p.a. , zgodnie z którym w sprawach nieuregulowanych w rozdziale dotyczącym zażaleń do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Wobec tego konieczne stało się wydanie, na podstawie art. 134 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a., postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia zażalenia. W skardze z 7 stycznia 2020 r. D. R. (dalej: skarżąca) wniosła o uchylenie postanowienia organu II instancji, a także postanowienia organu I instancji oraz umorzenie postępowania ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi II instancji. Ponadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazuje na to, że według pouczenia zawartego w postanowieniu organu I instancji, na przedmiotowe postanowienie nie służy zażalenie. Mimo to skarżąca w dniu 30 października 2019r. wniosła zażalenie na powyższe postanowienie, natomiast ŚWINB postanowieniem z dnia 2 grudnia 2019r., doręczonym jej w dniu 10 grudnia 2019r., odrzucił zażalenie jako wniesione po upływie ustawowego terminu. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia podał, że skarżąca została prawidłowo poinformowana o terminie i sposobie zaskarżenia powyższego postanowienia. Z przedmiotowym rozstrzygnięciem nie może zgodzić się skarżąca. Zarówno skarżone postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. obarczone są wieloma wadami i zasługują na uchylenie. Skarżąca zgodnie z pouczeniem w postanowieniu mogła w ogóle nie wnieść zażalenia. Mimo tego wniosła zażalenie, co prawda po upływie terminu określonego w art. 141 § 2 k.p.a., jednak zgodnie z art. 112 k.p.a. błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania lub skutków zrzeczenia się odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. "W piśmiennictwie przyjmuje się. iż uchybienie przez stronę terminowi z powodu błędnego pouczenia ze strony organu, że decyzja jest ostateczna, lub z powodu błędnie podanego, dłuższego terminu jest uchybieniem bez winy strony. W przypadku gdy organ administracji publicznej błędnie pouczył stronę, że od decyzji nie służy odwołanie, i strona nie wniosła odwołania, "może skutecznie dopełnić aktu wniesienia odwołania w każdej chwili, gdyż nie utraciła prawa do dopełnienia tej czynności w myśl wyraźnego przepisu prawa (art. 112),, (E. Iserzon [w:] Komentarz, 1970, 137). W przypadku zaś, gdy strona wnosi odwołanie w terminie podanym w decyzji, wnosi je skutecznie, jeżeli nawet uchybiła terminowi (E. Iserzon [w:] Komentarz, 1970, s. 137; wyrok NSA z 20.07.2010 r., I OSK 840/10, LEX nr 593399). W tych wypadkach nie stosuje się art. 58 § 2, ponieważ ochrona gwarantowana art. 112 następuje z mocy prawa (wyrok NSA z 4.01.2013 r., I OSK 1553/11, LEX nr 1269625, w którym stwierdzono, że: ".jeżeli przepis prawa z mocy prawa udziela stronie ochrony prawnej, a tak expressis verbis stanowi art. 112 k.p.a., nie ma podstaw do wyprowadzenia rażącego naruszenia prawa w działaniu organu, który zastosował tę ochronę. Nie ma podstaw do odsyłania jednostki na inną drogę ochrony prawnej (prośbę o przywrócenie terminu), jeżeli ta ochrona jest przyznana z mocy prawa". Mimo powyższych zapatrywań skarżąca pismem z dnia 11 grudnia 2019r. złożyła wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia. Do dnia wniesienia niniejszej skargi skarżony organ nie rozpatrzył przedmiotowego wniosku. Odnosząc się do treści rozstrzygnięcia Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Wojewódzkiego skarżąca stwierdza, że zasługuje ono na wyeliminowanie z obrotu prawnego choćby z powodu naruszenia przez skarżony organ zasad wyrażonych w art. 7 i 8 k.p.a. Organ w sposób niezgodny z prawdą podał, że skarżąca została pouczona o sposobie i terminie wniesienia środka zaskarżenia. Natomiast gdyby pominąć powyższą argumentację, to w niniejszej sprawie winien mieć zastosowanie również art. 7a k.p.a. i wątpliwość, czy stronie przysługiwał środek zaskarżenia i czy środek ten został wniesiony w terminie winna być rozstrzygnięta na korzyść skarżącej. Podobnie zasługuje na uchylenie skarżone postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. w przedmiocie zaliczki na koszty postępowania. Skarżąca poniosła koszt ekspertyzy w postępowaniu, które zostało wszczęte z urzędu. Organ administracji publicznej wszczynając postępowanie administracyjne z urzędu nic może żądać od strony ponoszenia kosztów postępowania (Por. wyrok WSA w Łodzi z 15.05.2015 r., II SA/Łd 272/15, LEX nr 1782135). Wynika to z zasady określonej w art. 262 k.p.a. - stronę obciążają koszty postępowania wymienione w tym przepisie. Natomiast obecnie organ żąda od strony poniesienia kosztów dodatkowej ekspertyzy pomimo tego, że poprzednia ekspertyza została uzupełniona przez biegłego i koszt jej sporządzenia również obciążył skarżącą. Tym samym żądanie pokrycia przez stronę kosztów sporządzenia kolejnej uzupełniającej oceny technicznej jest nieuzasadnione z punktu widzenia wymagań prawa i skarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 262 § 1 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ zażaleniowy wniósł o jej oddalenie, wskazując na uzasadnienie zawarte w postanowieniu . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Przedmiotem skargi jest postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] stwierdzające uchybienie terminu do złożenia zażalenia, podjęte na podstawie art. 134 k.p.a., którym utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] r. znak: [...], w sprawie uiszczenia przez D. i L. R. zaliczki na poczet wykonania poprawnej oceny technicznej rozbudowy budynku gospodarczo-garażowego położonego w R. przy ulicy [...] w kwocie [...] zł brutto, wydane na podstawie art. 262 § 2 k.p.a. Organ II instancji, co nie budzi wątpliwości, stwierdził uchybienie terminu ze względu na przekroczenie przez skarżącą terminu siedmiodniowego do złożenia zażalenia (art. 142 § 2 k.p.a.), przy czym zażalenie dotyczyło postanowienia, na które środek taki nie służy. Z art. 262 § 2 k.p.a. w zw. z art. 264 § 1 k.p.a. jasno wynika, że postanowienie w sprawie kosztów postępowania, osoby zobowiązanej do ich poniesienia oraz terminu i sposobu ich uiszczenia wydaje się jednocześnie z wydaniem decyzji. Jak wynika z analizy art. 264 § 1 k.p.a. właściwy organ będzie zobowiązany do wydania dwu oddzielnych, ale związanych ze sobą aktów, a więc decyzji administracyjnej kończącej postępowanie w danej instancji oraz postanowienia ustalającego wysokość opłat i kosztów postępowania w sprawie. Podjęcie postanowienia w sprawie kosztów uwarunkowane jest wydaniem decyzji. Moment jego wydania to chwila bezpośrednio po wydaniu decyzji, nigdy wcześniej, niekiedy kilka dni później, gdy są to dni wolne od pracy (M.Jaśkowska w: M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. VIII, Opublikowano: WKP 2020, komentarz do art. 264 teza 3 i 4). Zgodnie z art. 264 § 2 k.p.a. dopiero na takie postanowienie w sprawie kosztów postępowania osobie zobowiązanej do ich poniesienia służy zażalenie. A contrario, zażalenie nie służy na postanowienie wydane na podstawie art. 262 § 2 k.p.a. w sprawie zaliczki na pokrycie kosztów postępowania. Dla oceny prawidłowości postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia zażalenia w sytuacji, w której zażalenie nie przysługuje istotne są dwie kwestie: pierwsza – czy w takim przypadku organ II instancji nie powinien stwierdzić niedopuszczalności zażalenia, skoro obiektywnie było ono niedopuszczalne; druga - - jeśli uznamy, że brak było wystarczających podstaw do stwierdzenia niedopuszczalności to czy przed stwierdzeniem uchybienia terminu organ nie powinien zbadać (ocenić) zasadności przywrócenia terminu. Co do pierwszej kwestii, to odpowiedź na pytanie w niej zawarte nie jest jednoznaczna. Można bronić stanowiska jakie zaprezentował organ II instancji uznając "pierwszeństwo" badania terminowości zażalenia. Co prawda zażalenie jest niedopuszczalne w tym przypadku, ale o niedopuszczalności, która wynika z przesłanek podmiotowych bądź przedmiotowych, a więc już ściśle związanych z merytoryczna stroną sprawy, można orzec jeśli wniesione w terminie zażalenie pozwoliło w ogóle na zainicjowanie postępowania wstępnego, poprzedzającego właściwe postępowanie odwoławcze. Z drugiej zaś strony można przyjąć, że dopiero "dopuszczalne" zażalenie pozwala na badanie terminowości jego złożenia. Za pierwszym rozwiązaniem mogą przemawiać względy związane z pewną logiką postępowania wstępnego, z której wynika pierwszeństwo badania tego czysto formalnego momentu, jakim jest zachowanie terminu. W każdym razie, nawet jeśli przyjmiemy drugie z tych stanowisk, to i tak nie będzie podstaw do stwierdzenia, że naruszenia prawa procesowego miało istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Skutek stwierdzenia uchybienia terminu, jak i skutek stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia są identyczne. W obu przypadkach nie dochodzi do wszczęcia postępowania zażaleniowego. Co do kwestii drugiej, to specyfika przedmiotowej sprawy, wyrażająca się m.in. w tym, że nawet ewentualne przywrócenie terminu do złożenia zażalenia nie pozwoli na zawiązanie postępowania zażaleniowego z powodu niedopuszczalności środka prawnego, uzasadniała stwierdzenia uchybienia terminu bez wcześniejszego rozstrzygnięcia w sprawie jego przywrócenia. Przywrócenie terminu nie zmieniałoby sytuacji prawnoprocesowej skarżącej na tyle, aby doprowadzić do podjęcia postępowania merytorycznego przez organ II instancji. Z tych też przyczyn nie znajduje uzasadnienia zarzut skarżącej, wedle której termin został zachowany wobec błędnego pouczenia o tym, że zażalenie nie przysługuje. Reasumując, Sąd kontrolując zaskarżone postanowienie ŚWINB nie stwierdził uchybień procesowych, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Miałyby wpływ jedynie wtedy, gdyby w sposób istotny wpływały na sytuację prawnoprocesową skarżącej, a w szczególności na jej prawo do procesu, a więc do rozstrzygnięcia jej sprawy w postępowaniu zażaleniowym. Prawo to w pełnym zakresie będzie miała dopiero po wydaniu przez PINB postanowienia w sprawie kosztów postępowania na podstawie art. 264 § 1 k.p.a., po zakończeniu postępowania w kwestii samowoli budowlanej. To z kolei, a więc nieuznanie zarzutów skargi w odniesieniu do zaskarżonego postanowienia i brak podstaw do jego uchylenia, wyklucza badanie przez Sąd w trybie art. 1 § 1 pkt. 1 lit. b i c p.p.s.a. postanowienia organu I instancji. W tym stanie rzeczy skarga została oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a