II SA/Gl 1744/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka, Sędziowie Sędzia WSA Edyta Kędzierska, Asesor WSA Aneta Majowska (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 3 marca 2023 r. sprawy ze skargi G. G. (G.) na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 7 września 2022 r. nr WINB-WOA.7722.74.2022.PG w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia w sprawie wstrzymania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz skarżącego 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia 21 lutego 2022 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. (dalej: "organ I instancji", "PINB"), wstrzymał roboty budowlane prowadzone przez G. G. (dalej: "Strona", "Skarżący"), związane z zarurowaniem rowu na działce nr [...] w Z. bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz poinformował, że w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może złożyć wniosek o legalizację budowy. Postanowienie zostało odebrane przez Stronę w dniu 24 lutego 2022 r. Strona wniosła zażalenie od opisanego wyżej postanowienia. Zażalenie zostało nadane w polskim urzędzie pocztowym w dniu 4 marca 2022 r. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej: "organ odwoławczy", "ŚWINB"), działając w oparciu o art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 z późn. zm., dalej "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 z późn. zm.), postanowieniem z dnia 7 września 2022 r. nr WINB-WOA.7722.74.2022.PG, stwierdził uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. Na wstępie uzasadnienia organ przedstawił stan sprawy, następnie przywołał treść art. 134 k.p.a. oraz wskazał, że Stronie przysługiwał środek zaskarżenia od postanowienia wydanego w trybie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w terminie siedmiu dni od jego doręczenia, który nie został w sprawie zachowany. Zażalenie zostało bowiem nadane po ustawowym terminie do jego wniesienia, tj. po dniu 3 marca 2022 r. Organ odwoławczy zwrócił również uwagę na instytucję przywrócenia terminu, w tym na treść art. 58 k.p.a. oraz art. 15zzzzzn2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 z późn zm.). Podał, iż pismem z dnia 14 kwietnia 2022 r. ŚWINB wyznaczył Stronie 30 dniowy termin do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia na w/w postanowienie. Korespondencja została podwójnie awizowana, a Skarżący nie podjął awizowanego pisma. Wobec powyższego ŚWINB stwierdził przesłankę do zastosowania art. 134 k.p.a. Zauważył również, że Strona została prawidłowo pouczona przez PINB o sposobie i trybie złożenia środka zaskarżenia. Postanowienie z dnia 7 września 2022 r. zostało doręczone Stronie w dniu 30 września 2022 r. Z rozstrzygnięciem nie zgodził się Skarżący wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach (data nadania 31 października 2022 r.). W skardze podniósł zarzut naruszenia art. 134 k.p.a. w zw. z art. 42 § 1 k.p.a. poprzez doręczenia postanowienia będącego przedmiotem zaskarżenia, na adres inny aniżeli wskazany przez Stronę w sprawie jako adres do doręczeń i w ten sposób - uniemożliwienie Stronie skorzystania ze środka procesowego umożliwiającego skuteczne, tj. terminowe złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniósł, iż w toku postępowania Skarżący wskazał organowi adres dla doręczeń: [...] Z. , ul. [...]. Zauważył, że cała korespondencja w postępowaniu kierowana była na w/w adres w Z. . Nadto zauważył, iż w dniu 24 sierpnia 2021 r. pracownik organu sporządził adnotację służbową dotyczącą nieobecności inwestora na budowie w terminie zaplanowanym na oględziny oraz ustalono inny adres korespondencji. Niezrozumiałe pozostaje zatem w ocenie Skarżącego, dlaczego organ dokonywał doręczeń pism na adres w B. , który nie był adresem wskazanym jako adres dla doręczeń, a ponadto pod którym Skarżący choć tam zameldowany, nie zamieszkuje. Pismem z dnia 3 listopada 2022 r. Skarżący przedłożył pismo ŚWINB z dnia 18 października 2022 r. wskazując, że zostało doręczone w dniu 31 października 2022 r. i adresowane było na prawidłowy adres dla doręczeń w Z. . W odpowiedzi na skargę ŚWINB wniósł o jej oddalenie. Organ odwoławczy podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W odniesieniu do argumentacji skargi podkreślił, że zaskarżone postanowienie zostało skierowane na adres podany przez Skarżącego we wniesionym zażaleniu, tj. ul. [...], [...] B. , w którym Skarżący nie zawarł adnotacji o kierowaniu korespondencji na inny adres. W związku z tym ŚWINB przyjmując, że podany przez Skarżącego adres jest aktualny na dzień wniesienia zażalenia, skierował korespondencję na ten adres. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Zgodnie z regulacją art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (pkt 2). Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części - art. 151 p.p.s.a. Mając na uwadze tak zakreśloną kognicję sądów administracyjnych oraz przyczyny wzruszenia rozstrzygnięć organów administracji publicznej, Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie organu odwoławczego zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa uzasadniającym zastosowanie kompetencji kasatoryjnych. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło stosownie do treści art. 119 pkt 3 p.p.s.a. zgodnie z którym sprawa może zostać rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli rozpoznawanej sprawy, w oparciu o wymienione powyżej kryteria, stało się postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 7 września 2022 r. nr WINB-WOA.7722.74.2022.PG w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia. Podstawę prawną wydanego w sprawie rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 134 k.p.a. (w zw. z art. 144 k.p.a.). Organ odwoławczy po wpływie środka zaskarżenia, jeszcze przed dokonaniem merytorycznej oceny podniesionych zarzutów, w pierwszej kolejności jest zobowiązany do badania dopuszczalności odwołania (zażalenia), zachowania terminu jego wniesienia oraz warunków formalnych jego sporządzenia. Warunkiem bowiem skuteczności czynności procesowej - w niniejszej sprawie wniesienia zażalenia od postanowienia organu I instancji - Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Ujawnienie na etapie wstępnego postępowania organu odwoławczego niedopuszczalności zażalenia oraz uchybienia terminu do wniesienia zażalenia prowadzi do stwierdzenia powyższego w drodze postanowienia. W przypadku zatem stwierdzenia przez organ odwoławczy, że złożone przez stronę odwołanie (zażalenie) zostało wniesione z uchybieniem terminu, nie może przystąpić do jego merytorycznego rozpoznania, a ma obowiązek zastosować się do dyspozycji art. 134 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 1995 r., SA/Ka 2111/94). Na gruncie niniejszej sprawy przeprowadzone przez organ odwoławczy, na etapie wstępnego postępowania ustalenia w zakresie zachowania terminu do wniesienia zażalenia nie doprowadziły jednak do uzasadnionych wniosków. Zgodnie z przedłożonymi aktami administracyjnymi - zawiadomienie z dnia 22 lipca 2021 r. o wszczęciu postępowania administracyjnego i wyznaczeniu terminu oględzin (nr przesyłki [...], skierowane na adres: [...] Z. , karta nr 3 akt administracyjnych) zostało zwrócone z adnotacją: "nie podjęto w terminie". Następne zawiadomienie z dnia 24 sierpnia 2021 r. o wszczęciu postępowania administracyjnego i terminie oględzin (nr przesyłki [...], skierowane ne adres: [...] B. , karta nr 5 akt administracyjnych), doręczono w dniu 1 września 2021 r., jednakże podczas wyznaczonych w zawiadomieniu oględzin Skarżący podał do protokołu swój adres do doręczeń: "ul. [...] Z. " (protokół z dnia 20 września 2021 r., karta nr 6 akt administracyjnych). Jak wynika z akt sprawy, kolejne pisma organu, tj. postanowienie PINB z dnia 23 września 2021 r. w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych (nr przesyłki [...], doręczono w dniu 1 października 2021 r., karta nr 10 akt administracyjnych), zawiadomienie PINB z dnia 31 stycznia 2022 r. o uprawnieniu wynikającym z art. 8 i art. 10 k.p.a. (nr przesyłki 0[...], doręczono w dniu 7 lutego 2022 r., karta nr 12 akt administracyjnych), decyzja PINB nr [...] z dnia 21 lutego 2022 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego (nr przesyłki [...], doręczono w dniu 24 lutego 2022 r., karta nr 14 akt administracyjnych) zostały skierowane na adres: ul. [...] Z. i skutecznie doręczone Skarżącemu. Podobnie postanowienie PINB z dnia 21 lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych (nr przesyłki [...]), także zostało doręczone na adres: ul. [...] Z. (karta nr 18 akt administracyjnych). Postanowienie z dnia 21 lutego 2022 r. doręczono w dniu 24 lutego 2022 r. Postanowienie to zawierało pouczenie o prawie do wniesienia zażalenia do Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach za pośrednictwem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. w terminie siedmiu dni od jego otrzymania. Zażalenie natomiast zostało nadane przesyłką poleconą w dniu 4 marca 2022 r. (nr przesyłki [...], akta organu odwoławczego), a jako adres nadawcy wskazano: [...] B. . W myśl przepisu art. 141 § 2 k.p.a. zażalenia wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, a gdy postanowienie zostało ogłoszone ustnie - od dnia jego ogłoszenia stronie, natomiast zgodnie z art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. termin uważa się za zachowany m.in. jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe. Uwzględniając poczynione wyżej uwagi, należało przyjąć, że skuteczne doręczenie postanowienia PINB Skarżącemu nastąpiło w dniu 24 lutego 2022 r. Termin do złożenia odwołania upływał w dniu 3 marca 2022 r. Odwołanie zostało zatem wniesione z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 141 § 2 k.p.a., czego też sam Skarżący nie kwestionuje w treści skargi. Pismem ŚWINB z dnia 14 kwietnia 2022 r. zostało do Strony skierowane zawiadomienie, że zażalenie wniesiono po upływie ustawowych terminów określonych w art. 141 § 1 k.p.a., wraz z jednoczesnym pouczeniem stosownie do treści art. 15zzzzzn2 ust. 2 ustawy Covid-19 o wyznaczeniu Stronie terminu 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia, które organ odwoławczy nadał na adres: ul. [...] B. . Przesyłka została zwrócona do organu z adnotacją "nie podjęto w terminie" (przesyłka nr [...], akta organu odwoławczego). Wydając zaskarżone postanowienie organ odwoławczy jednak pominął, że w toku postępowania przed organem I instancji adresem, na który kierowano pisma do Strony był adres: ul. [...] Z. , a doręczenia te były skuteczne. Strona nie dokonała przed organem I instancji zmiany wskazanego adresu dla doręczeń (a przy pierwszej czynności w dniu 20 września 2021 r. Skarżący podał właśnie w/w adres w Z. ). Na gruncie niniejszej sprawy zaistniała zatem sytuacja, w której organ odwoławczy doręczył Stronie (na inny adres) zawiadomienie o uchybieniu terminu do wniesienia środka zaskarżenia oraz o wyznaczeniu terminu 30 dni na złożenie wniosku o jego przywrócenie, które po dwukrotnym awizowaniu powróciło do nadawcy. W ocenie Sądu, organ odwoławczy niezasadnie przyjął, że korespondencja z dnia 14 kwietnia 2022 r. została Stronie skutecznie doręczona przy zastosowaniu fikcji doręczenia. Powyższe nie było uprawnione. Okoliczność, iż strona podała w odwołaniu swój adres nie oznacza zmiany adresu w rozumieniu art. 41 k.p.a., jak i wskazania adresu dla doręczeń (podobnie: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2011 r. sygn. II OSK 1702/11, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 września 2021 r. sygn. II SA/Kr 461/21). Takiego jednoznacznego wskazania o woli zmiany adresu dla doręczeń brak w treści złożonego przez Stronę zażalenia. Należy przy tym mieć na uwadze, że przepisy o doręczeniach mają na celu przede wszystkim ochronę interesów osób w postępowaniu administracyjnym, a szczególny tryb przywrócenia terminu uregulowany w ustawie Covid-19 jest dodatkową ochroną prawną w przypadku niedochowania przez strony terminów przewidzianych przepisami prawa administracyjnego zastrzeżoną dla terminów uchybionych w czasie trwania epidemii. Bez wątpienia doręczenie Stronie zawiadomienia przez organ odwoławczy zawierającego pouczenie o prawie do złożenia wniosku o przywrócenie terminu w terminie przewidzianym w art. 15zzzzzn2 ustawy Covid-19, na adres, który nie został przez Stronę wskazany jako adres dla doręczeń, na który uprzednio – w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, nie była kierowana korespondencja, stanowił o naruszeniu interesów Strony. Zaznaczenia wymaga, iż art. 15zzzzzn2 ustawy Covid-19 pomimo odwołania stanu epidemii (na mocy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 12 maja 2022 r. w sprawie odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii, Dz. U. z 2022 r., poz. 1027) nie został uchylony. Zmianie uległo jedynie jego zastosowanie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 3 sierpnia 2022 r. sygn. II SA/Go 321/22). Dla oceny jego zastosowania w kontekście odwołania stanu epidemii istotne, w ocenie Sądu pozostaje, czy uchybienie to miało miejsce jeszcze w okresie, kiedy obowiązywał stan epidemii. Inaczej Strona poniosłaby negatywne konsekwencje związane z wydaniem tego rodzaju postanowienia już po odwołaniu stanu epidemii. Wskazane uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, uzasadniający uchylenie zaskarżonego postanowienia. Zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. organ odwoławczy uwzględni zawartą w niniejszym uzasadnieniu ocenę prawną oraz wskazania Sądu, w tym wskazanie, że zawiadomienie o uchybieniu terminu oraz wyznaczeniu terminu na złożenie wniosku o jego przywrócenie nie zostało Stronie skutecznie doręczone. Odnotowania jedynie wymaga, że zakres kontroli sądowej mającej za przedmiot postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia zażalenia ogranicza się do analizy prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy art. 134 k.p.a., który stanowił podstawę prawną zaskarżonego postanowienia. Tym samym Sąd nie jest uprawniony na niniejszym etapie postępowania do oceny okoliczności dotyczących wstrzymania budowy. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie (pkt 1 sentencji wyroku). Na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. orzeczono o kosztach postępowania, zasądzając na rzecz Skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego w wysokości 100,00 zł (pkt 2 sentencji wyroku), na które składa się uiszczony wpis sądowy. Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.