II SA/Gl 175/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant Referent stażysta Grzegorz Śliwa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi H. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie jednorazowej opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza S. z dnia [...] r. nr [...] i orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego kwotę 3704 (trzy tysiące siedemset cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...]roku, Nr [...], wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Burmistrz S. ustalił jednorazową opłatę dla obecnie skarżącego H. K. w wysokości [...] złotych z tytułu wzrostu wartości zbytej przez niego nieruchomości, spowodowanej uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jako materialnoprawną podstawę swojego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 1, 3, 4 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.). W uzasadnieniu wskazano, że w dniu [...]roku skarżący sprzedał stanowiącą jego własność nieruchomość – działkę nr 1 położoną w S. o powierzchni [...]ha. Powołano się na uchwałę Rady Miejskiej S. z dnia [...]roku, Nr [...], zatwierdzającą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Sośnicowice dla terenu zurbanizowanego w sołectwie S. Wskazano, że działka będąca przedmiotem postępowania znajduje się w całości na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną – symbol planu [...]. Przed wejściem w życie tego planu faktycznym sposobem wykorzystywania tej działki było użytkowanie rolne. Wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości wyniósł [...] złotych, co zostało potwierdzone operatem szacunkowym rzeczoznawcy majątkowego K. Z. Wskazana wyżej uchwała ustalała także procentową stawkę wzrostu wartości nieruchomości na 30%, przy której zastosowaniu wymierzona opłata planistyczna stanowi kwotę orzeczoną w decyzji. W odwołaniu od tej decyzji skarżący wniósł o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji. Zarzucił jej sprzeczność ustaleń z rzeczywistym stanem rzeczy polegającą na błędnym przyjęciu, iż istnieje podstawa do obciążenia skarżącego jednorazową opłatą z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, naruszenie zasady prawdy obiektywnej (art. 7 kpa) poprzez niepodjęcie wszelkich kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz naruszenie art. 7 Konstytucji RP poprzez przekroczenie przez organ administracji zasady działania na podstawie i w granicach prawa. W uzasadnieniu wskazano w pierwszej kolejności na przeznaczenie przedmiotowej działki w planie zagospodarowania przestrzennego, który stracił swą ważność z dniem [...]r. W części wynoszącej [...] ha znajdowała się na terenie przeznaczonym w tym planie pod mieszkalnictwo rodzinne o niskiej intensywności zabudowy ([...]), natomiast w pozostałej części wynoszącej [...] ha – na terenie upraw polowych i ogrodniczych ([...]). Skarżący zbył działkę na cele zabudowy jednorodzinnej. Dla stron umowy znaczenie miało zatem, czy na tej działce dopuszczalna jest zabudowa jednorodzinna. Nie ma natomiast znaczenia, czy zabudowa ta może powstać na ¼ części działki, czy też na całości. Przy wycenie działki doszło w istocie do wyceny jej wycinka, co w ocenie skarżącego jest niedopuszczalne. Dodatkowo wskazano, że cena sprzedaży odpowiadała cenie rynkowej nieruchomości podobnych i bez różnicy dla ustalenia tej ceny jest okoliczność, czy działka jest przeznaczona pod zabudowę w całości, czy też jedynie w części. Ustalając wzrost wartości pominięto, że przed uchwaleniem nowego planu nieruchomość ta mogłaby być zasadniczo wykorzystana w ten sam sposób, na jaki pozwalał stary plan zagospodarowania. W konkluzji skarżący stwierdził, iż nie doszło do wzrostu wartości jego nieruchomości w związku z uchwaleniem nowego planu. Rozpoznając to odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została zgodnie z przepisami prawa. Przedstawiono dotychczasowy przebieg postępowania i wskazano, że powoływanie się przez skarżącego na zapisy starego planu nie jest zasadne. Stary plan utracił swoją moc z dniem [...]r., a przed uchwaleniem obecnie obowiązującego planu nie obowiązywał żaden plan. W takiej sytuacji zasadnym było dokonanie wyceny nieruchomości wg faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości, o czym stanowi art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. O dotychczasowym wykorzystywaniu nieruchomości świadczy również powołany w decyzji przez organ pierwszej instancji wypis z ewidencji gruntów, w którym przedmiotowa działka opisana jest jako grunty orne klasy [...]. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił naruszenie art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli (art. 8 kpa), naruszenie zasady prawdy obiektywnej (art. 7 kpa), a ponadto naruszenie zasady Państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). W uzasadnieniu zasadniczo powtórzone zostały argumenty prezentowane wcześniej w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Za niedopuszczalną praktykę uznał skarżący opieranie się przy ustalaniu wartości nieruchomości na wpisach figurujących w ewidencji gruntów. Oznaczać by to musiało, że nieruchomość miała wyższą wartość pod rządami starego planu, następnie wartość ta uległa obniżeniu w okresie bez planu i po raz kolejny uległa wzrostowi na skutek uchwalenia nowego planu. Takie rozumowanie podważa zaufanie obywatela do Państwa, a także stanowi obarczenie obywatela konsekwencjami istnienia tzw. luki planistycznej. Oparcie się przez organy na wpisie w ewidencji gruntów stanowi także pogwałcenie zasady prawdy obiektywnej, która nakazuje badać rzeczywistą wartość działki. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 6 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 990/08, Sąd z urzędu zawiesił niniejsze postępowanie do czasu zakończenia postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie o sygn. P 58/08. Wyrokiem wydanym w tej sprawie w dniu 9 lutego 2010 r. Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie, w jakim wzrost wartości nieruchomości odnosi do kryterium faktycznego jej wykorzystywania w sytuacjach, gdy przeznaczenie nieruchomości zostało określone tak samo jak w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed 1 stycznia 1995 r., który utracił moc z powodu upływu terminu wyznaczonego w art. 87 ust. 3 tej ustawy, jest niezgodny z art. 2 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Skutkiem tego wyroku było podjęcie postępowania w niniejszej sprawie, co nastąpiło poprzez wydanie postanowienia w dniu 26 lutego 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Z mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 r. sygn. akt P 58/08, przepis art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiący materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, w zakresie, w jakim wzrost wartości nieruchomości odnosi do kryterium faktycznego jej wykorzystania w sytuacjach, gdy przeznaczenie nieruchomości zostało określone tak samo jak w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem [...]r., który utracił moc z powodu upływu terminu wyznaczonego w art. 87 ust. 3 tej ustawy, został uznany za niezgodny z art. 2 i art. 32 Konstytucji RP. Powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego został ogłoszony w Dzienniku Ustaw Nr 24, poz. 124 z 2010 r. i wszedł w życie z dniem 15 lutego 2010 r. Wyrok ten z mocy art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, ma walor powszechnie obowiązujący. Oznacza to związanie nim składu orzekającego i nie ma znaczenia fakt, że utrata mocy przepisu nastąpiła w wyniku orzeczenia, wydanego już po wniesieniu skargi. Orzeczenie przez Trybunał Konstytucyjny o niezgodności z Konstytucją aktu, na podstawie którego wydana została decyzja, stanowi zaś przesłankę wznowieniową z art. 145 a § 1 kpa. W sytuacji, gdy na decyzję ostateczną wniesiono skargę do sądu administracyjnego, co dotyczy niniejszej sprawy, strona nie może uruchomić trybu nadzwyczajnego w terminie, określonym w 145a § 2 kpa. Stąd też do stwierdzenia przesłanki wznowieniowej zobligowany jest sąd administracyjny, co zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., stanowi podstawę uwzględnienia skargi poprzez uchylenie decyzji. W niniejszej sprawie skarżący kwestionując wzrost wartości działki nr 1 w wyniku wejścia w życie planu miejscowego, uchwalonego przez Radę Miejską S. w dniu [...]r., powołał się na podobne przeznaczenie części tej działki w planie zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu, który utracił moc z dniem [...]r. Z akt sprawy wynika, że planem tym był miejscowy plan ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy S. zatwierdzony uchwałą Gminnej Rady Narodowej w S. z dnia [...]r., Nr [...]. Zapisy tego planu wskazują, że część przedmiotowej działki znajdowała się na terenie przeznaczonym pod mieszkalnictwo rodzinne o niskiej intensywności zabudowy – symbol planu [...]. W ocenie Sądu przeznaczenie terenu w obecnym planie i w poprzednio obowiązującym, w odniesieniu do części przedmiotowej działki pozwala na takie samo jej zagospodarowanie, co w świetle powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego przesądza o zaistnieniu przesłanki wznowieniowej. Za takim stanowiskiem przemawia dodatkowo okoliczność, że rzeczoznawca majątkowy przy sporządzaniu operatu szacunkowego w sposób wyraźny wykluczył rozważania odnoszące się do przeznaczenia terenu w "starym" planie wobec zaistniałej "luki planistycznej" (vide: str. 8 operatu szacunkowego). Powyższe oznacza, że zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego wykluczona została możliwość ustalenia opłaty planistycznej w związku z uchwaleniem planu miejscowego z [...]r., nawet w sytuacji przerwy pomiędzy uchwaleniem tego planu a utratą mocy planu z [...] r. - w odniesieniu do części nieruchomości o takim samym przeznaczeniu zarówno w "starym", jak i w "nowym" planie. Odnosząc się z kolei do zarzutu skarżącego w kwestii wzrostu wartości całej działki, pomimo, iż w jego ocenie wzrost taki nie nastąpił, albowiem, jak twierdzi przeznaczenie pod zabudowę części działki było wystarczające do uznania jej w całości za działkę budowlaną, to zarzutu tego Sąd nie podziela. W szczególności z uwagi na powierzchnię działki (powyżej 2.000 m2) nie można wykluczyć, że możliwym jest jej potencjalne zagospodarowanie poprzez budowę więcej niż jednego budynku mieszkalnego. Dodatkowo z uwagi na przeznaczenie w obecnie obowiązującym planie całego jej obszaru pod zabudowę, możliwe jest z planistycznego punktu widzenia usytuowanie tej zabudowy w każdym jej fragmencie, co pod rządami "starego" planu nie było możliwe. Te okoliczności w ocenie Sądu mogą mieć wpływ na wzrost wartości nieruchomości, co winno zostać wykazane w ponownie sporządzonym operacie szacunkowym. Niezależnie od powyższego zwrócić przyjdzie uwagę, że organy obu instancji nie wyjaśniły sprawy w sposób wszechstronny, co skłania do uznania zarzutu naruszenia art. 7 kpa za uzasadniony. Nie może bowiem ujść uwadze, że kształt i lokalizacja przedmiotowej działki nie jest przypadkowa. Tworzy ona bowiem wraz z sąsiednimi działkami tereny pod drugą linię zabudowy wzdłuż ulicy [...] Prawdopodobnie taki też był jej kształt i lokalizacja przed uchwaleniem planu z [...] r., a przynajmniej z akt sprawy nie wynika, aby było inaczej. Niezbędnym zatem dla wyjaśnienia tej kwestii byłoby ustalenie, w jaki sposób i na jakich warunkach doszło do wydzielenia tej działki. Jeżeli bowiem w obrocie prawnym istnieje decyzja zatwierdzająca projekt podziału, a nawet poprzedzająca ją decyzja o ustaleniu warunków takiego podziału, to treść tych decyzji może mieć istotny wpływ na określenie wartości nieruchomości przed uchwaleniem obecnie obowiązującego planu zagospodarowania. W tym stanie rzeczy decyzje organów obu instancji musiały zostać wyeliminowane z obrotu prawnego na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 145a § 1 kpa. W kwestii wykonalności zaskarżonego orzeczenia Sąd orzekł na zasadzie art. 152 p.p.s.a., zaś o zwrocie kosztów postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., a na zasądzoną kwotę składa się uiszczony przez skarżącego wpis sądowy, opłata skarbowa od pełnomocnictwa oraz wynagrodzenie adwokata w wysokości określonej w § 18 ust. 1 pkt 1 lit a) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie (...) (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 z późn. zm.). Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy wezmą pod uwagę wszystkie powyższe rozważania, a w razie stwierdzenia braku podstaw do umorzenia postępowania, wydadzą decyzje w oparciu o ponownie sporządzony operat szacunkowy, weryfikując jego prawidłowość pod kątem obowiązujących przepisów prawa z uwzględnieniem oceny prawnej wyrażonej w niniejszym wyroku.