II SA/Gl 176/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2015 r. sprawy ze skarg J.K. i W.K. oraz Gminy K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących J.K. i W.K. solidarnie kwotę 472 (czterysta siedemdziesiąt dwa) złote oraz na rzecz skarżącej Gminy K. kwotę 712 (siedemset dwanaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 98 ust. 1, art. 129 ust. 1 i ust. 5 pkt 1, art. 130, art. 132 ust. 1a, ust. 2 i ust. 5, art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie tekst jednolity: Dz. U. 2014, poz. 518 z późn. zm.) Starosta [...] ustalił na rzecz S. K.-K. odszkodowanie w wysokości [...] zł z tytułu nabycia z mocy prawa przez Gminę K. prawa własności wydzielonej pod drogę gminną nieruchomości gruntowej oznaczonej numerem "1", o pow. 0,0357 ha. Obowiązkiem wypłaty tego odszkodowania Starosta obciążył Gminę K. W uzasadnieniu organ wskazał, iż na jego zlecenie rzeczoznawca majątkowy sporządził operat szacunkowy ustalający wartość rynkową nieruchomości według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu wydania decyzji o podziale i wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Organ opisał też przebieg rozprawy administracyjnej i dodatkowe wyjaśnienia rzeczoznawcy. Przytoczył nadto § 36 ust. 4 i 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.). Od decyzji Starosty [...] odwołanie wniosła Gmina K., reprezentowana przez jej Wójta, która zarzuciła zawyżenie wysokości ustalonego odszkodowania. Zarzut ten Gmina uzasadniła wadliwą analizą lokalnego rynku nieruchomości przeprowadzoną przez rzeczoznawcę majątkowego w sporządzonym w sprawie operacie szacunkowym. W szczególności, zdaniem Gminy, rzeczoznawca w sporządzonym operacie pominął szereg transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi publiczne. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu Wojewoda zrelacjonował przebieg postępowania administracyjnego, przytoczył odnośne przepisy, a następnie wskazał, iż z uwagi na liczne zarzuty podniesione w odwołaniu względem operatu szacunkowego uznał za konieczne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego. W związku z powyższym zobowiązał Gminę K. do udostępnienia Staroście [...] umów, których wykaz zamieszczono w odwołaniu, Starostę natomiast do ich przekazania rzeczoznawcy majątkowemu celem ustosunkowania się przez niego do faktu występowania transakcji o znacznie niższych stawkach, niż transakcje przywołane w operacie szacunkowym. Wskazano również na konieczność uzupełnienia opinii poprzez określenie w opisie cechy "powierzchnia nieruchomości", waga "zadowalająca" minimalnej powierzchni gruntu, która odpowiada tej wadze. W odpowiedzi organ II instancji otrzymał uwierzytelnione kopie 17 umów sprzedaży nieruchomości, o których mowa w odwołaniu. Po dokonaniu ich analizy ustalił, że 12 z nich zostało zawartych między osobami fizycznymi i dotyczyło gruntów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Kolejnych 5 umów zostało zawartych między osobami fizycznymi a Gminą K., z czego 3 umowy dotyczyły nabycia przez Gminę nieruchomości przeznaczonych pod drogi, natomiast 2 pozostałe -sprzedaży przez Gminę na rzecz osób fizycznych nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i rekreacyjną. Wbrew zatem twierdzeniu skarżącej przedstawione umowy nie dotyczą wyłącznie nieruchomości przeznaczonych pod drogi, lecz w przeważającej mierze gruntów o przeznaczeniu mieszkaniowym. W przedłożonych do akt wyjaśnieniach rzeczoznawca wskazał, iż rozpiętość cen transakcji przedstawionych przez skarżącą zawiera się w przedziale od 12,53 zł do 60,17 zł, tymczasem w operacie przyjętym jako dowód w sprawie ceny transakcji mieszczą się w przedziale od 27,06 zł do 60,85 zł. Obydwa zbiory są zatem zbliżone, tyle tylko że Gmina wskazała również na transakcje o niskich cenach, które pochodzą z innych miejscowości. Po ich odrzuceniu rozpiętość cen jednostkowych jest prawie taka sama. W dalszej kolejności biegły wyjaśnił, iż w trakcie analizy rynku stwierdził, że na terenie K. jest wystarczająca liczba transakcji w związku z czym na nich oparł wycenę. W wyjaśnieniach przywołano także 8 transakcji gruntami z K., o cenach wyższych niż ceny transakcji przyjętych do porównań, dowodząc, że na ww. terenie występują również ceny odbiegające w górę, a nie tylko niższe, jak wskazano w odwołaniu. W dalszej kolejności rzeczoznawca podniósł, iż 3 z transakcji przedstawionych w odwołaniu zostały zawarte pięć miesięcy po sporządzeniu operatu szacunkowego. Od decyzji tej wpłynęły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach dwie skargi. Pierwszą skargę pismem z dnia 8 kwietnia 2014 r. wnieśli J. K. oraz W. K. reprezentowani przez J. K. Drugą skargę wniosła natomiast Gmina K. pismem z dnia 18 kwietnia 2014 r. W skardze J. K. oraz W. K. wniesiono o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody z dnia [...]r. wskazując, że została ona skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, bowiem adresatka tej decyzji, S. K.-K., zmarła w dniu [...]r., a zatem w przeddzień wydania zaskarżonej decyzji. Skarżący wskazali także, że są następcami prawnymi zmarłej na dowód czego przedłożyli akt poświadczenia dziedziczenia. Gmina K. także domagała się stwierdzenia nieważności ww. decyzji, podnosząc jej wydanie z rażącym naruszeniem prawa, o jakim jest mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ponadto Gmina zarzuciła wydanie zaskarżonej decyzji także z naruszeniem art. 130, art. 153 ust. 1 i art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W uzasadnieniu wskazano podobnie, jak uczynili to J. K. i W. K., że zaskarżona decyzja została skierowana do osoby zmarłej. Uzasadniając zarzuty naruszenia przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości Gmina ponowiła argumentację zawartą w odwołaniu wniesionym od decyzji I instancji. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 27 maja 2014 r. obie skargi zostały połączone celem ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Po zapoznaniu się z wniesionymi skargami Wojewoda [...] wydaną w dniu [...]r. nr [...] decyzją podjętą w oparciu o art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. 2012, poz. 270 z późn. zm.- dalej zwanej p.p.s.a) uchylił w całości swoją decyzję z [...]r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z [...]r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za ww. nieruchomość położoną w K., oznaczoną jako działka nr "1". Jednocześnie Wojewoda orzekł o ustaleniu odszkodowania za ww. nieruchomość w wysokości [...] zł, wskazując, że odszkodowanie przysługuje W. K. i J. K. po [...] zł. Stwierdził także, że wydanie zaskarżonej decyzji z [...]r. miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Na decyzję te skargę wniosła Gmina K. zarzucając wydanie jej z naruszeniem art. 54 § 3 p.p.s.a. i domagając się stwierdzenia jej nieważności, ewentualnie uchylenia tej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...]. Z ostrożności procesowej Gmina zarzuciła także wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 130, art. 153 ust. 1 i art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 36 ust. 6 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W konsekwencji Sąd postanowieniem z dnia 25 sierpnia 2014 r. zawiesił postępowanie w sprawie skarg na decyzję z dnia [...]r. do czasu rozpatrzenia skargi na wskazaną wyżej decyzję autokontrolnąz dnia [...]r. Wyrokiem z dnia 20 listopada 2014 r. sygn. II SA/Gl 817/14 tut. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję uznając, że nie uwzględniała ona w całości skargi Gminy K., a tym samym nie mogła zostać wydana w trybie autokontroli. W konsekwencji uzyskania przez wyrok przymiotu prawomocności tut. Sąd postanowieniem z dnia 18 lutego 2015 r. podjął zawieszone postępowanie w sprawie skargi J. K. i W. K. oraz skargi Gminy K. na decyzję z dnia [...]r. W trakcie rozprawy przed tut. Sądem w dniu 17 kwietnia 2015 r. pełnomocnik J. K. i W. K. oraz pełnomocnik Gminy K. zgodnie wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji z uwagi na skierowanie jej do osoby zmarłej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez m.in. kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 przywołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi stwierdzenie jej nieważności. Decyzja ta została bowiem wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez skierowanie jej do osoby nieżyjącej która zmarła w przeddzień wydania zaskarżonej decyzji. Jak podkreśla się w doktrynie i orzecznictwie sądowym kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera normy regulującej w sposób ogólny kwestię skutków prawnych skierowania decyzji do osoby zmarłej. Niewątpliwym jest jednak, iż przymiot strony postępowania administracyjnego przysługujący osobie fizycznej wygasa z jej śmiercią. Nie można zatem prowadzić postępowania w stosunku do osoby zmarłej, a w konsekwencji wydać wobec niej decyzji administracyjnej. Skierowanie decyzji do zmarłej strony, tj. osoby, która w danym momencie nie miała już przymiotu strony, jest wadliwością decyzji, która nie podlega konwalidacji. Nie ma znaczenia, czy organ, który skierował decyzję do zmarłej strony, prowadząc postępowanie, wiedział, że osoba ta nie żyje, czy też takiej wiedzy nie posiadał. Powinien bowiem w sposób prawidłowy na każdym etapie postępowania ustalić krąg podmiotów mających interes prawny w uczestniczeniu w postępowaniu. Skierowanie decyzji do zmarłego adresata jest wobec tego uchybieniem w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności - por. np. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 955/13. Powyższe oznacza, że zmarła w dniu [...]r. S. K.-K. nie mogła być w dniu [...]r. stroną postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją. Z chwilą bowiem śmierci strony postępowania w jej prawa i obowiązki powinni wstąpić jej następcy prawni. Rozpoznając ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę powyższe oceny i określi właściwe strony postępowania, do których należy skierować podjęte w sprawie rozstrzygnięcie. Mając na uwadze, że zaskarżona decyzja podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego ze wskazanej wyżej przyczyny, Sąd nie badał jej merytorycznie pod względem zgodności z prawem, uznając to za przedwczesne. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargi i na podstawie art. 145 § 2 p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy określono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. O kosztach obejmujących w przypadku J. K. oraz W. K. wpis od skargi w kwocie 472,00 zł, a w przypadku skarżącej Gminy także wynagrodzenie pełnomocnika orzeczono na wniosek skarżących na podstawie art. 200, 205 i 209 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jednolity: Dz. U. 2013, poz. 490).