II SA/Gl 176/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 marca 2020 r. sprawy ze skargi D. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego uchyla zaskarżone postanowienie. Prezydent Miasta G. decyzją z dnia [...] r., znak [...], odmówił przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego z wniosku D. L., na okres 2018/2019. Odwołanie od ww. decyzji złożyła D. L. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej SKO) postanowieniem z dnia [...] r., znak [...], wydanym na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. – dalej k.p.a.) stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu podano m. in., że zaskarżona decyzja została doręczona stronie w dniu 5 czerwca 2019 r., zgodnie z art. 44 k.p.a. (tzw. fikcja prawna doręczenia, tj. pierwsze awizo w dniu 22 maja 2019 r., drugie awizo w dniu 30 maja 2019 r., zwrot przesyłki w dniu 5 czerwca 2019 r.). Odwołanie od ww. decyzji zostało złożone w Ośrodku Pomocy Społecznej w G. w dniu 29 listopada 2019 r., zatem po terminie. Skargę na powyższe postanowienie złożyła D. L., zaskarżając je w całości. Zarzuciła, że wydanie zaskarżonego postanowienia nastąpiło z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 44 §1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 129 § 2 k.p.a., poprzez uznanie, że skarżąca złożyła odwołanie po upływie terminu wynikającego z doręczenia zastępczego, podczas gdy jest brak podstaw do przyjęcia, że w przedmiotowej sprawie doręczenie zastępcze przesyłki zostało prawidłowo przeprowadzone. Odnosząc się do powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia organu drugiej instancji. W uzasadnieniu podano m. in., że Skarżąca złożyła odwołanie dopiero w dniu 28 listopada 2019 r., w następstwie tego, jak zapoznała się z treścią decyzji po tym, kiedy w dniu 27 listopada 2019 r. o wydanie decyzji z akt wystąpiła jej matka. Decyzja organu I instancji została wysłana do skarżącej za pośrednictwem pracownika organu. Przepisy k.p.a. wyraźnie wskazują podmioty uprawnione do doręczania pism organów administracji publicznej. Z akt sprawy wynika, że awizowana przesyłka, adresowana do skarżącej, została pozostawiona na okres 14 dni do dyspozycji adresata w Kancelarii Głównej Ośrodka Pomocy Społecznej w G. Świadczy to o naruszeniu przepisu art. 44 §1 pkt 2 k.p.a., gdyż w razie dokonywania doręczenia przez inny podmiot aniżeli poczta, przesyłka winna być pozostawiona w urzędzie właściwej gminy (miasta). W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 – dalej p.u.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem. Zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Warunkiem skuteczności czynności procesowej wniesienia odwołania jest zatem zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Złożenie odwołania po terminie powodować może różne skutki procesowe w zależności od tego, czy odwołujący się złożył jednocześnie wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania (art. 58 § 1 i 2 k.p.a.), czy też z prośbą taką nie wystąpił. Rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który to termin nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu drugoinstancyjnym rozstrzygnięcia ostatecznego, takiego, które korzysta z ochrony trwałości. W świetle art. 39 k.p.a. organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez operatora pocztowego, przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. Z kolei zgodnie z art. 44 §1 k.p.a. w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43: 1) operator pocztowy przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego; 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ. Z godnie z § 2 tego przepisu zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. § 3 stanowi, że w przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (§4). Przepisy o doręczeniu zastępczym mają charakter wyjątkowy, zatem nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej. SKO w zaskarżonym postanowieniu stwierdziło, że pierwsze awizo miało miejsce w dniu 22 maja 2019 r., drugie awizo w dniu 30 maja 2019 r., natomiast zwrot przesyłki nastąpił w dniu 5 czerwca 2019 r. Odwołanie od ww. decyzji zostało złożone w Ośrodku Pomocy Społecznej w G. w dniu 29 listopada 2019 r., zatem – jak uznało SKO – po terminie. Zgodnie jednak z art. 44 §3 k.p.a. strona ma możliwość "odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia." To oznacza, że przez cały okres 14 dni przesyłka winna być dla strony dostępna. W wyroku WSA w Bydgoszczy z 19 marca 2019 r., sygn. II SA/Bd 1388/18, zwrócono przy tym zasadnie uwagę, że "Skoro, stosownie do art. 57 § 1 k.p.a., w sytuacji gdy początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło, a upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu, a tym samym, licząc 14-dniowy termin na wniesienie przez skarżącego odwołania, nie bierze się pod uwagę dnia doręczania decyzji organu I instancji." Analogiczne zasady należy przyjąć w sytuacji zaistniałej w niniejszej sprawie, stąd przy liczeniu biegu terminu nie powinno się brać pod uwagę dnia pozostawienia pierwszego zawiadomienia dla adresata o przesyłce. Skoro pierwsze awizo miało miejsce 22 maja 2019 r., to przesyłka winna być dostępna dla strony do odbioru do dnia 5 czerwca 2019 r., przez pełny okres. Skoro tak, to zwrot do nadawcy mógłby nastąpić dopiero 6 czerwca 2019 r., a nie już 5 czerwca 2019 r., jak uznało SKO. Ta sytuacja z kolei oznacza brak prawidłowego doręczenia. Jednocześnie Sąd Najwyższy w wyroku z 18 marca 2015 r., sygn. I UK 271/14, LEX nr 1682200, stwierdził, że fakt doręczenia pisma określonej osobie w oznaczonym czasie i miejscu może być stwierdzony wtedy, kiedy jest pewne, iż otrzymała je właściwa osoba (art. 42 § 1 i art. 43 k.p.a.) lub że spełnione zostały warunki określone w art. 44 k.p.a. (tzw. doręczenie zastępcze). Nieskuteczne doręczenie w ogóle zatem nie powoduje rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia odwołania od decyzji. W takiej sytuacji za datę doręczenia uznać należy dzień, w którym adresat faktycznie otrzymał decyzję lub się z nią zapoznał. Nie wszystkie argumenty skargi były jednak zasadne. Wskazać należy, że przez pojęcie "urzędu gminy (miasta)" należy rozumieć "(...) działający w obszarze terytorialnym gminy (miasta), na której obszarze adresat pisma ma miejsce zamieszkania, aparat pomocniczy wójta (burmistrza, prezydenta miasta)" (R. Hauser, M. Wierzbowski [red.], Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, s. 466). Przesłanki definicyjne takiego urzędu z art. 44 §1 pkt 2 k.p.a. spełnia również Ośrodek Pomocy Społecznej, który w niniejszej sprawie wykonywał poszczególne czynności za organ – Prezydenta Miasta i gdzie prowadzona była dokumentacja sprawy. Ośrodek ten jest jednostką organizacyjną Miasta G. funkcjonującą w oparciu o statut Rady Miejskiej w G. Trudno racjonalnie przyjmować, że pozostawienia takiego pisma na 14 dni miałoby nastąpić nie w OPS, ale w tej siedzibie Urzędu Miasta, gdzie rezyduje Prezydent Miasta, skoro nie prowadzono tam żadnej dokumentacji dotyczącej sprawy. Wszystkie stwierdzone uchybienia ww. przepisom postępowania stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Powyższe okoliczności należy zatem wziąć pod uwagę i ponownie ustalić kwestię terminowości wniesienia odwołania. Sąd nie przesądza tu treści merytorycznej przyszłego rozstrzygnięcia pod kątem zastosowania przepisów materialnoprawnych, skoro nie było to przedmiotem rozpoznania przez SKO. Sąd nie może bowiem dokonywać ustaleń za organy, a jedynie ocenia prawidłowość przeprowadzonego dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. "Sprawowanie kontroli" w rozumieniu art. 1 p.u.s.a. oznacza bowiem pewnego rodzaju wtórność działań sądu wobec działań organów administracji. Rola sądu administracyjnego sprowadza się do badania (korygowania) działania lub zaniechania organów administracji publicznej, a nie zastępowania ich w załatwianiu spraw przez wydawanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, a nie zastępuje go w czynnościach (por. R. Hauser, Założenia reformy sądownictwa administracyjnego, Państwo i Prawo 1999, z. 12, s. 23). Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.