II SA/Gl 1760/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 lutego 2024 r. sprawy ze skargi B. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 4 września 2023 r. nr SKO.PSŚ/41.5/2601/2023/18887 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Prezydent Miasta Z. decyzją z dnia 1 sierpnia 2023 r., nr [...], działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2023 r., poz. 775, dalej - k.p.a.), art. 17 i in. ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (obecnie j.t. Dz. U. z 2023 r., poz. 390 ze zm. – dalej u.ś.r.), po rozpatrzeniu wniosku odmówił B. D. (dalej: "skarżąca", "strona") przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką. W uzasadnieniu wskazano m. in., że zakres opieki sprawowanej przez stronę oraz poszczególne czynności nie są na tyle angażujące, by nie mogła podjąć choćby częściowego zatrudnienia. Ograniczają się one do wspomagania matki w czynnościach życia codziennego: robienie zakupów, przygotowywanie posiłków, pomoc w sprzątaniu. Przy tym charakter części z nich nie wymaga, by były wykonywane codziennie (np. wizyty lekarskie), a czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego (sprzątanie, zakupy itp.) podejmowane są przez każdą osobę, która odpowiada za prowadzenie gospodarstwa domowego. Nawiązano również do treści art. 17 ust. 1b u.ś.r. Strona poprzez pełnomocnika złożyła odwołanie od ww. decyzji. Zarzucono m. in.: - błędne zastosowanie art. 17 ust 1b u.ś.r., bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazane] normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 7 oraz art. 190 ust. 1 Konstytucji RP; - dokonanie błędnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., poprzez zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej, a w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez odwołującą a sprawowaną przez nią opieką nad matką, podczas gdy w przedmiotowej sprawie taki związek przyczynowo - skutkowy istnieje; - naruszenie art. 6, 7, 8, 9, 77 § 1, 80 k.p.a, poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, przyjęcie, iż sam fakt zwrócenia się z przedmiotowym wnioskiem przez córkę osoby wymagającej opieki, skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej SKO) decyzją z dnia 4 września 2023 r., nr SKO.PSŚ/41.5/2601/2023/18887, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. został uznany za niekonstytucyjny w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Stronie nie może jednak zostać przyznane prawo do wnioskowanego świadczenia. Zakres opieki, jakiej wymaga matka, nie wyklucza podjęcia przez stronę zatrudnienia, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Opieka polega bowiem na robieniu zakupów, gotowaniu obiadów, pomocy w sprzątaniu, pomocy w myciu i ubieraniu. Strona poprzez pełnomocnika złożyła skargę na ww. decyzję SKO i zarzuciła: 1. naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez: a) dokonanie błędnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.: - zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej, a w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a sprawowaną przez nią opieką nad matką, podczas gdy w przedmiotowej sprawie taki związek przyczynowo - skutkowy istnieje; 2. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. faktycznego zakresu opieki skarżącej nad matką, co skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony. Mając na uwadze powyższe, wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazano m. in., że matka skarżącej jest osobą schorowaną i wymaga opieki całodobowej - głównie z uwagi na niedowidzenie chorej - sukcesywnie pogarszające się. Z uwagi na dysfunkcję w widzeniu matka, wbrew twierdzeniu organu, wymaga pełnej opieki, którą świadczy strona, a obejmującą wszystkie czynności samoobsługowe, higieniczne i inne związane z egzystencją chorej. Nadto skarżąca prowadzi gospodarstwo domowe. Opieka nad matką skarżącej zajmuje cały dzień. SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2023 roku, poz. 1634 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. (zgodnie z brzmieniem ustalonym na dzień wydawania decyzji) świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Jak ustalono, skarżąca nie sprawuje nad matką opieki w takim zakresie, że nie mogłaby podjąć zatrudnienia, przynajmniej w niepełnym wymiarze. Ma również możliwość prowadzenia działalności gospodarczej, która pozwalałaby w większym stopniu dostosować czas wykonywanych czynności zawodowych do potrzeb matki. Świadczenie pielęgnacyjne ma zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba, która zajmuje się osobą niepełnosprawną. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest więc częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia zatrudnienia lub rezygnacją z niego w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną (wyrok NSA z 23 października 2020 r., sygn. I OSK 1148/20). Z przepisu art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. wynika, że realizacja celu, jakim jest sprawowanie opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności, jest możliwa tylko w przypadku niepodjęcia lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez opiekuna. Ponadto niepodjęcie lub rezygnacja z zatrudnienia musi mieć charakter całkowity, z uwagi na konieczność sprawowania opieki, która z założenia ma charakter stały lub długotrwały. W konsekwencji przepis ten należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres czynności związanych ze sprawowaną opieką, z uwagi m. in. na stan zdrowia osoby niepełnosprawnej, wyklucza jakiekolwiek zatrudnienie (pracę). Natomiast regulacja ta nie powinna mieć zastosowania w sytuacji, w której konieczność sprawowania opieki nie koliduje z aktywnością zawodową (np. wyrok WSA w Kielcach z 15 listopada 2012 r., sygn. II SA/Ke 726/12). Także NSA zaznacza, że aby można było mówić o opiece w rozumieniu u.ś.r. musi być ona stała lub długoterminowa. Te określenia "stała" lub "długoterminowa" wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby. Przepis art. 17 ust. 1 ustawy należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (wyrok NSA z 23 października 2020 r., sygn. I OSK 1148/20). W orzecznictwie zasadnie podnosi się, że art. 17 ust. 1 ww. ustawy nie można odczytywać w ten sposób, że samo posiadanie przez osobę niepełnosprawną orzeczenia lekarskiego sprawia, iż świadczenie to przysługuje wskazanym w ww. przepisie osobom. Zakres sprawowania opieki nad osobami chorymi różnić się bowiem może w zależności od stopnia samodzielności tych osób oraz ich potrzeb. Sprawowana opieka musi uniemożliwiać wykonywanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej osobie ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne (np. wyrok WSA w Gdańsku z 22 grudnia 2021 r., III SA/Gd 841/21). Tymczasem skarżąca sama podawała podczas wywiadu środowiskowego, że "pomaga" matce w czynnościach życia codziennego. Zakres sprawowanej opieki oraz poszczególne czynności nie są jednak na tyle angażujące, by strona nie mogła podjąć działalności zawodowej. Ograniczają się do wspomagania matki w czynnościach życia codziennego takich jak: robienie zakupów, przygotowywanie posiłków, pomoc w sprzątaniu. Zakupy mogą być wykonane z zapasem, posiłki z kolei mogą być przygotowane wcześniej, np. na cały dzień. Charakter części z zajęć nie wymaga, by były wykonywane codziennie (np. pomoc przy wizytach lekarskich). Czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego (sprzątanie, zakupy, itp.) podejmowane są przez każdą osobę, która prowadzi gospodarstwo domowe. Z okoliczności sprawy nie wynika, by skarżąca musiała codziennie i całodobowo wykonywać względem matki takie zabiegi opiekuńcze, które wymagałyby stałej obecności i nieustannego zaangażowania. Matka nie jest bowiem osobą niemogącą się poruszać. Z kolei osoby niedowidzące (albo wręcz niewidzące) potrafią wykonywać wiele czynności samodzielnie – jeśli są na tyle młode wręcz wykonują działalność zawodową w zawodach, które są dla nich dostępne. Sam fakt posiadania problemów ze wzrokiem nie świadczy o ich całkowitej nieporadności. Wręcz często chcą uczestniczyć w życiu społecznym i być możliwie samodzielne. Z powyższych powodów nie można przyjąć, że zakres opieki sprawowanej przez stronę ma obecnie charakter stały lub długotrwały oraz uniemożliwia podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia, choćby w niepełnym wymiarze czasu. Istnieją także możliwości wykonywania różnych prac, np. w ramach własnej działalności gospodarczej, kiedy samemu decyduje się o tym, kiedy i jak długo prace są wykonywane. Skarżąca, jako córka, ma prawny obowiązek pomocy rodzicowi i przepisy nie przewidują, że ma za to otrzymywać wynagrodzenie ze Skarbu Państwa. Tak samo zobowiązany do opieki jest syn osoby niepełnosprawnej, który – jak ustalono – jest osobą czynną zawodowo. To, że posiada własną rodzinę, pracuje i w związku z tym nie może podjąć się osobistej opieki, nie zwalnia go z obowiązków wobec rodzica, np. sfinansowania opiekuna. Nie można dopuszczać do sytuacji, że dana osoba, będąc prawnie zobowiązaną, nie poczuwa się do swoich obowiązków, obowiązki te za nią przejmuje Państwo (w postaci przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innej osobie), a ona zostaje z nich zwolniona. Stosunek alimentacyjny polega bowiem na tym, że jeden podmiot ma prawo domagać się dostarczania środków utrzymania, natomiast drugi z podmiotów obowiązany jest to żądanie zaspokoić. Wypełnianie obowiązku alimentacyjnego może przybrać postać zarówno świadczeń dobrowolnych, może być również następstwem zasądzenia ich przez sąd. Wypełnianie tego obowiązku może polegać na dostarczaniu uprawnionemu mieszkania, opieki lekarskiej i domowej (zob. np.: A. Kawałko, H. Witczak, w: M. Fras (red.), Komentarz do art. 128 k.r.o., Lex-el., tezy 1 i 4). Nie mają znaczenia wewnętrzne ustalenia w rodzinie, kto będzie zajmował się osobą niepełnosprawną i pobierał świadczenie pielęgnacyjne, bowiem to przepisy wskazują kto jest zobowiązany do alimentacji i opieki, kiedy i w której kolejności. Prawa osób wymagających pomocy są więc należycie zabezpieczone, istnieją bowiem instrumenty prawne dochodzenia roszczeń. Należy jednak z nich skorzystać we własnym zakresie. Organ i Sąd oceniają przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego mając na uwadze stan faktyczny z daty wydawania kontrolowanej decyzji, a nie przyszły. Stąd argumenty o pogarszającym się zdrowiu matki skarżącej nie mogą być przesłanką uwzględnienia skargi. Co najwyżej mogą być podstawą wystąpienia z nowym wnioskiem, na nowych zasadach obowiązujących od 1 stycznia 2024 r. Postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w sposób właściwy i organy uwzględniły niezbędną, dostępną dokumentację. Oparły się na zgromadzonych dowodach i oceniły je w sposób uprawniony, nienaruszający zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Nie można więc twierdzić, że postępowanie przeprowadzono wybiórczo, pomijając część dowodów. Skarga stanowi jedynie polemikę strony niezadowolonej z oceną dokonaną w ww. decyzji, należycie, szeroko i merytorycznie uzasadnionej (art. 107 §3 k.p.a.). Nie doszło zatem do naruszenia art. 6 – 9, 77 §1, 80, 107 §1 i 3, 138 §1 pkt 1 k.p.a., art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., art. 2, 7, 32, 69 oraz 71 ust. 1 Konstytucji RP, ani też innych przepisów uzasadniających uwzględnienie skargi. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona w stopniu oczywistym podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.