II SA/Gl 1769/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2024 r. sprawy ze skargi F. S.A. w K. na zarządzenie pokontrolne Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Katowicach z dnia 28 sierpnia 2023 r. nr DBIN.7023.480.2023.AW.AK w przedmiocie odpadów oddala skargę. Śląski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Katowicach (dalej WIOŚ), zarządzeniem pokontrolnym z dnia 28 sierpnia 2023 r., nr DBIN.7023.480.2023.AW.AK, działając na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (j.t. Dz. U. z 2023 r., poz. 824 z późń. zm. – dalej i.o.ś.) oraz ustaleń kontroli podmiotu "F. " Spółka Akcyjna z siedzibą w K., przeprowadzonej w okresie od 18 maja 2023 r. do 27 lipca 2023 r., udokumentowanych protokołem kontroli, zarządził: 1. Przestrzegać wymogu uzyskania zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Termin realizacji: na bieżąco. 2. Zlecać wykonanie obowiązku gospodarowania odpadami wyłącznie podmiotom, które posiadają wymaganą decyzję lub wpis do rejestru, chyba że działalność taka nie wymaga uzyskania decyzji lub wpisu do rejestru. Termin realizacji; na bieżąco. 3. Wypełnić obowiązek niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania w odniesieniu do odpadów przetransportowanych na nieruchomości osób fizycznych, położonych w miejscowościach: L., B., L.1., T., M., M.1. i K. oraz przekazać te odpady do zagospodarowania podmiotowi posiadającemu wymaganą decyzję w zakresie gospodarowania odpadami. Termin realizacji: niezwłocznie. 4. Przestrzegać obowiązku uzyskania wymaganego wpisu do rejestru stanowiącego integralną część BDO. Termin realizacji: na bieżąco. Jednocześnie wyznaczono termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń na dzień 29 września 2023 r. W uzasadnieniu podano m. in., że ww. podmiot, działając jako podwykonawca, prowadził prace polegające na usuwaniu osadów ze zbiornika górnego P.. W ramach kontroli krzyżowej, w miejscach, gdzie przekazywane były odpady, oględziny wskazały, że niektóre ze zgromadzonych pryzm odpadów wyróżniają się częściowo innym zabarwieniem oraz widoczną zawartością substancji, którą można scharakteryzować jako popiół. Przekazywane osobom fizycznym odpady nie stanowiły czystego urobku z pogłębiania, a mieszaninę urobku z pogłębiania z popiołami (piaskami ze złóż fluidalnych). Tym samym F., wbrew art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (j.t. Dz. U. z 2023 r., poz. 1587 z późn. zm. – dalej: u.o.) zleciła gospodarowanie odpadami podmiotom, które nie uzyskały wymaganych decyzji w zakresie gospodarki odpadami. Skargę na powyższe zarządzenie pokontrolne złożyła przez pełnomocnika ww. Spółka, zaskarżając je w zakresie punktów 1 – 3. Zarzucono naruszenie: 1) art. 12 ust. 1 pkt 1 i art. 12 ust. 2 i.o.ś. w związku z art. 6 i art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 – dalej k.p.a.) oraz art. 7, 45 i 184 Konstytucji RP, poprzez: a) wydanie zarządzenia pokontrolnego w sytuacji niewykazania i nieudowodnienia (zarówno w zarządzeniu pokontrolnym, jak i protokole kontroli), by kontrolowana Spółka dopuściła się naruszenia przepisów, tym samym, by zaistniały podstawy do wydania zarządzenia pokontrolnego, który jest aktem co najmniej przedwczesnym. Naruszenie polegało w szczególności na: - oparciu zarządzenia na twierdzeniach i wnioskach nieznajdujących odzwierciedlenia w zebranym przez organ materiale dowodowym; - wysuwaniu uogólnionych wniosków (tj. w stosunku do całej działalności Spółki prowadzonej na kontrolowanym terenie) na podstawie jednostkowych zdarzeń i okoliczności zaobserwowanych przez inspektorów WIOŚ w danym dniu i w stosunku do danej partii odpadów i w konsekwencji nieprawidłowe uznanie, że wszystkie odpady przekazywane osobom fizycznym nie spełniały warunków do uznania ich za odpad o kodzie [...] oraz że całość tych odpadów powinna zostać usunięta z miejsc, w których je zagospodarowano; - oparciu zarządzenia na dowodach niezałączonych do protokołu kontroli i nieznajdujących się w aktach kontroli F., tym samym uniemożliwienie stronie ustosunkowania się do tych materiałów i podjęcia obrony, co odnosi się do materiałów pozyskanych podczas kontroli WIOŚ w P. S.A. (zapisy z monitoringu) oraz kontroli osób fizycznych, którym F. przekazywała do zagospodarowania odpady o kodzie [...] (dokumenty dotyczące oględzin terenu i przesłuchania kontrolowanych). b) sformułowanie zarządzenia pokontrolnego w sposób ogólnikowy i niewyczerpujący, w szczególności poprzez niejasne i ogólne określenie czynności, które ma podjąć Spółka w celu usunięcia stwierdzonych naruszeń, m.in.: - brak wskazania, jaki dokładnie proces odzysku rzekomo miała stosować Spółka na terenie objętym kontrolą, w jakim celu miał być prowadzony ów odzysk odpadów, - brak wskazania, jakie odpady (o jakim kodzie i składzie) miały rzekomo powstawać w wyniku przetwarzania odpadów, które następnie zostały przekazane osobom fizycznym do ich zagospodarowania na gruntach oraz które według WIOŚ miałyby zostać usunięte z miejsc nieprzeznaczonych do składowania lub magazynowania; 2) naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 14 u.o., poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż kontakt odpadu z innym materiałem lub odpadem stanowi "mieszanie" tych substancji oraz automatycznie "proces odzysku" odpadów, który wymaga uzyskania zezwolenia na przetwarzanie odpadów, podczas gdy proces odzysku jest celowym i zaplanowanym działaniem prowadzonym z użyciem określonych urządzeń i instalacji, nakierowanym na osiągnięcie ustalonego z góry rezultatu w postaci uzyskania materiałów o konkretnych właściwościach i charakterze, podlegających wykorzystaniu zamiast innych materiałów. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zarządzenia pokontrolnego, przeprowadzenie dowodu z materiału dołączonego do skargi (zdjęcia i filmy zgrane na pendrive - załącznik nr 4), na okoliczność wyglądu i struktury osadów dennych (odpadów o kodzie [...]), która zmienia się wraz z upływem czasu i pod wpływem warunków atmosferycznych. Dowody te są niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie, a ich przeprowadzanie nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Wniesiono także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu podano m. in., że organ nie wskazał, jaki odpad (według katalogu odpadów) został wytworzony w procesie przetwarzania. Nie pobierał żadnych próbek ani nie wykonywał żadnych badań w celu ustalenia składu materiału powstałego po rzekomym mieszaniu (odzysku). WIOŚ nie wykonał również analizy składu morfologicznego odpadów "przemieszanych" z produktami ubocznymi. Organ nie podjął się sklasyfikowania owej "mieszaniny", co poddaje w wątpliwość możliwość wypełnienia zalecenia z punktu 3 zarządzenia pokontrolnego. Spółka nie zgadza się z wydanym zarządzeniem pokontrolnym, w szczególności z uwagi na brak bezpośrednich dowodów wskazujących na jakiekolwiek naruszenia. Rzekome naruszenia wskazane przez WIOŚ nie zostały przez organ dostatecznie wykazane/udowodnione. Organ nie mógł zatem wiążąco zobowiązać ww. podmiotu do ich usunięcia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a zarządzenie pokontrolne znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm. – dalej: p.u.s.a.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm. - dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Przy tym, ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności, zgodnie z którą sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 1 i.o.ś. na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej. W myśl zaś art. 12 ust. 2 ww. ustawy kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń. Sąd orzekający podkreśla, że zarządzenie pokontrolne nie jest decyzją administracyjną, a innym aktem z zakresu administracji publicznej, dotyczącym obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). W orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, że do zarządzeń pokontrolnych, o jakich mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 i.o.ś., nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż jest to postępowanie odrębne (wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., II OSK 723/12). To samo należy odnieść do niniejszej sprawy. Z pełnych gwarancji procesowych, wynikających z przepisów k.p.a., podmiot skarżący będzie mógł skorzystać, jeśli na skutek niewykonania zarządzenia pokontrolnego zostanie wszczęte jakiekolwiek postępowanie kończące się decyzją administracyjną. Zarządzenie pokontrolne jest wydawane w przypadku, gdy w wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono naruszenie prawa. Istotą kontroli jest: 1) zbadanie zgodności stanu istniejącego (stanu faktycznego) ze stanem postulowanym, czyli stanem spełniającym wymogi zgodności działania z tymi przepisami i regułami, które w prawie uznane są za warunki jego poprawności; 2) ustalenie zasięgu i przyczyn rozbieżności; 3) przekazanie wyników podmiotowi kontrolowanemu lub też jego jednostce nadrzędnej. Kontrolę należy również odróżniać od nadzoru, wiążącego się z możliwością władczej ingerencji w prawa podmiotu, dającej możliwość np. nakładania kar administracyjnych, nakazów, zakazów, itp. Zarządzenie tymczasem nakłada jedynie obowiązek informacyjny jego adresata, wynikający z art. 12 ust. 2 i.o.ś., którego zaniechanie lub nieprawidłowe wykonanie stanowi wykroczenie z art. 31a tej ustawy (por. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2009 r. sygn. akt II GSK 1009/08, ONSAiWSA 2010, Nr 5, poz. 86). Zarządzenie takie nie niesie sankcji administracyjnej, ponieważ nie nakłada dodatkowych obowiązków. Stanowi tylko "przypomnienie" o obowiązkach, które wynikają z przepisów prawa ochrony środowiska (zob. wyrok NSA z dnia 19 września 2023 r., sygn. akt III OSK 2706/21). W szczególności zarządzenia te nie nakładają na ich adresatów obowiązków administracyjnoprawnych, które mogłyby być przedmiotem egzekucji administracyjnej. Obowiązek taki może ciążyć na nich na podstawie odrębnych przepisów i decyzji, ale jego samoistnym źródłem nie jest zarządzenie pokontrolne (por. np. T. Czech, "Zarządzenie pokontrolne organów Inspekcji Ochrony Środowiska", Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego nr 3/2011, s. 93). Sąd rozpoznając skargę na zarządzenie pokontrolne wydane na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i.o.ś. bada przede wszystkim, czy: 1) kontrola została przeprowadzona przez powołany do tego organ; 2) treść zarządzeń koresponduje z ustaleniami poczynionym w protokole kontroli; 3) treść zarządzenia pokontrolnego znajduje oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. Wydanie zarządzenia pokontrolnego ma na celu przeciwdziałanie i wyeliminowanie naruszeń stwierdzonych w wyniku przeprowadzonej kontroli poprzez zobowiązanie kierownika kontrolowanego podmiotu lub osoby fizycznej do zaprzestania naruszania prawa i poinformowania o działaniach, jakie kontrolowana jednostka podjęła, aby dalsza jej działalność nie naruszała prawa. W sprawie nie budzi wątpliwości, że kontrola została przeprowadzona przez organ do tego uprawniony (zob. art. 2 ust. 1 pkt 1 i.o.ś.). Nie budzi również wątpliwości, że treść zarządzenia pokontrolnego koresponduje z ustaleniami poczynionym w protokole kontroli. Zaskarżone zarządzenie pokontrolne nie nałożyło na podmiot skarżący żadnych dodatkowych obowiązków poza tymi, które powinien realizować z mocy prawa, co wyraźnie zaznaczono w końcowej jego części (fragment: "Zarządzeniem nie nałożono na kontrolowaną osobę (...) żadnych dodatkowych obowiązków poza tymi, które powinna realizować z mocy prawa lub posiadanych decyzji administracyjnych"). Nadto w zarządzeniu tym napisano: "3. Wypełnić obowiązek niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania (...)". Nie nałożono zatem obowiązku, tylko poinformowano o konieczności "wypełnienia" istniejącego już obowiązku wynikającego z przepisów. Gdyby organ w tym zakresie chciał nałożyć jakiekolwiek obowiązki (choć nie miał ku temu podstaw prawnych), użyłby innych sfomułowań, np. "nakłada obowiązek", "zobowiązuje", "obliguje", itp. Organ, jak pisze, ustaleń dokonał m. in. na podstawie analizy monitoringu, z których wynikało niezbicie, że dochodziło do mieszania różnych substancji. Mieszanie jak najbardziej stanowi przetwarzanie odpadów, jest to wręcz wprost określone w ustawie o odpadach (np. art. 3 ust. 1 pkt 32 u.o.). Z tego wynika konieczność uzyskania adekwatnego zezwolenia na przetwarzanie odpadów, o którym mowa w art. 41 ust. 1 u.o. W wystarczającym stopniu wskazano również na przedmiot zakwestionowanej działalności. Przegląd zapisów z systemu monitoringu wykazał, że odpady wytworzone w wyniku czyszczenia zbiornika były mieszane z popiołami w miejscach ich magazynowania, przy wykorzystaniu ciężkich maszyn w postaci ładowarki i koparki (s. 3 zarządzenia). Zarządzenie jest wystarczająco precyzyjne, by zorientować się, jaki jest jego przedmiot. Uzasadnienie jest bardzo szczegółowe, merytoryczne, odnoszące się do indywidualnej kontroli. Wobec licznych podjętych przez organ czynności, w ślad za jego stanowiskiem, stwierdzić przyjdzie, że nie miał on obowiązku pobierania próbek z każdej nagromadzonej pryzmy bądź miejsca. Skarżąca Spółka, jako podmiot profesjonalny, ma obowiązek wynikający z przepisów doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, zatem odpowiednie kroki powinna podjąć tylko w tych miejscach, gdzie doszło do nieprawidłowości (i w odpowiednim zakresie). Zarządzenie pokontrolne nie jest dokumentem władczym, nie podlega egzekucji, zatem stopień jego ogólności (w zakresie zaleceń wobec podmiotu kontrolowanego) może być większy niż w przypadku decyzji administracyjnych, które w pewnych sytuacjach muszą podlegać wykonaniu zastępczemu. Stopień określoności weryfikowanego zarządzenia pokontrolnego jest zatem wystarczający, by podmiot kontrolowany mógł zorientować się co należałoby uczynić, by wypełnić obowiązki wynikające z regulacji prawnych. Z gwarancji procesowych wprowadzonych przez przepisy k.p.a. skarżący podmiot będzie mógł ewentualnie skorzystać, jeśli na skutek niewykonania zarządzenia pokontrolnego zostanie wszczęte jakiekolwiek postępowanie kończące się decyzją administracyjną (np. przed organem gminy o usunięcie odpadów – art. 26 ust. 2 u.o.). Sąd administracyjny nie bada legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli, w oparciu o k.p.a. W przeciwnym razie przedmiotem kontroli nie byłoby zarządzenie pokontrolne, ale dokument w postaci protokołu kontroli. Odnosząc się do wniosków dowodowych uznać należy, że są one niezasadne. Sąd nie może czynić ustaleń za organy. "Sprawowanie kontroli" w rozumieniu art. 1 p.u.s.a. oznacza bowiem pewnego rodzaju wtórność działań sądu wobec działań organów administracji. Rola sądu administracyjnego sprowadza się do badania (korygowania) działania lub zaniechania organów administracji publicznej, a nie zastępowania ich w załatwianiu spraw, przez wydawanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, a nie zastępuje go w czynnościach (por. R. Hauser, Założenia reformy sądownictwa administracyjnego, Państwo i Prawo 1999, z. 12, s. 23). Sąd nie może więc we własnym zakresie ustalać stanu faktycznego, który dodatkowo w tej sprawie wymagałby wiedzy specjalistycznej (por. np. wyrok NSA z 18 stycznia 2011 r., II OSK 2036/09). Tak więc Skarżący podmiot powinien prowadzić działalność z uwzględnieniem przepisów prawa, a jeśli nie wypełni zarządzenia pokontrolnego swoje uprawnienia wynikające z k.p.a. będzie mógł realizować w następczym postępowaniu administracyjnym, kończącym się decyzją administracyjną. O jej wyniku na tym etapie nie można przesądzać. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.