II SA/Gl 178/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka Protokolant stażysta Ewelina Kutermankiewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2006 r. sprawy ze skargi B. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie podziału nieruchomości 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Burmistrza Miasta C.-L. z dnia [...] r. nr [...] oraz orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Burmistrz Miasta C.-L., po rozpatrzeniu wniosku Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad – Oddziału w K., decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 95 pkt 6, art. 96 ust. 1 i art. 97 ust. 1 i ust. 1 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ) zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w B., oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha ( po stwierdzeniu ubytku powierzchni ), dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], a stanowiącej własność B.T. na dwie działki : nr [...] o powierzchni [...] ha, przeznaczonej pod budowę autostrady [...], nr [...] o powierzchni [...] ha. W decyzji, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, zastrzeżono, że integralną jej częścią jest projekt podziału opracowany przez uprawnionego geodetę J. G. Uzasadniając rozstrzygnięcie Burmistrz Miasta podał, że podział jest zgodny z decyzją Wojewody Ś. z dnia [...] r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji autostrady [...] dla odcinka od węzła "S." do węzła "B.", a podział ma na celu wydzielenie działek pod budowę północnej części odcinka autostrady. Rygor natychmiastowej wykonalności nadano z uwagi na uzasadniony interes gospodarczy związany z nabywaniem nieruchomości i realizacją inwestycji drogowej jako zadania priorytetowego wspieranego dotacjami Unii Europejskiej. Od decyzji tej odwołanie wniósł B.T. domagając się jej uchylenia z powodu nieustalenia w decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości dostępu do drogi publicznej, do czego zobowiązuje art. 93 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r. nr [...] na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 kpa i z powołaniem się na art. 95 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium wywiodło, że organ administracyjny zatwierdzający projekt podziału nieruchomości na podstawie art. 95 pkt 6 ustawy jest związany liniami rozgraniczającymi teren, wyznaczonymi w decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady tak długo, dopóki dana decyzja ustalająca lokalizację autostrady funkcjonuje w obrocie prawnym. Powołany przepis dopuszcza dokonanie podziału bez konieczności spełnienia warunku możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu i zapewnienia dostępu do drogi publicznej. Podział jest bowiem zatwierdzony z zastrzeżeniem, iż działki wydzielone zostały tylko dla określonego celu i zadysponowanie nimi może nastąpić tylko na ustawowo wskazane w art. 95 cele. Kwestie powyższe, zdaniem Kolegium, mogą być przedmiotem negocjacji przy nabywaniu nieruchomości pod autostrady, które reguluje rozdział 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W skardze do Sądu administracyjnego B. T. wniósł o oddalenie powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego zarzucając naruszenie art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez nieuwzględnienie zapisu o niedopuszczalności podziału nieruchomości, jeżeli w projekcie nie uwzględniono dostępu do drogi publicznej oraz naruszenia art. 27 Konstytucji RP i art. 4 ustawy o języku polskim przez niestosowanie języka urzędowego w decyzjach administracyjnych. Skarżący argumentował w skardze, że dokonując podziału brak było przeciwwskazań do ustanowienia drogi koniecznej do działki nr [...], co potwierdził Dyrektor Oddziału GDDKiA w piśmie z dnia [...] r. Poza tym przepis art. 95 pkt 6 ustawy nie zwalnia z obowiązku stosowania art. 93 ust. 3 ustawy przy podziale nieruchomości w celu wydzielenia działki pod budowę autostrady. Uzasadniając drugi z postawionych zarzutów skarżący wskazał, że Kolegium nie dołożyło należytej staranności zmieniając imię skarżącego z B. na B. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie nie znajdując podstaw do autokontroli swego stanowiska. Dodatkowo Kolegium wskazało, że zmiana projektu budowlanego przez wydłużenie trasy drogi o około [...] m umożliwi dojazd do działki skarżącego, zmiana ta dokonana zostanie w pasie drogowym określonym w decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady [...], tj. w liniach rozgraniczających, zatem nie będzie podstawą do zmiany projektu podziału nieruchomości. W piśmie procesowym z dnia [...] r. skarżący podtrzymał skargę, dodatkowo wniósł o uchylenie także decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. Na rozprawie przed Sądem skarżący podał zaś, że nie kwestionuje linii podziału nieruchomości, natomiast domaga się ustanowienia służebności drogowej dla działki, która nie została wydzielona pod budowę autostrady. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył : Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie z zarzutów w niej zawartych okazały się usprawiedliwione. Przede wszystkim chybiony jest zarzut naruszenia przez organ odwoławczy przepisów art. 27 Konstytucji RP i art. 4 ustawy z dnia 7 października 1999 r. o języku polskim ( Dz. U. Nr 90, poz. 999 ze zm.), a do naruszenia wskazanych norm miało dojść wskutek bezzasadnej, zdaniem skarżącego, zmiany jego imienia w treści zaskarżonej decyzji. Istotnie, w części wstępnej uzasadnienia decyzji błędnie oznaczono i to dwukrotnie imię skarżącego, zamiast B. posłużono się imieniem B. Jednakże zarówno z rubrum zaskarżonej decyzji, jak i z orzeczenia stron postępowania w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że zaskarżona decyzja wydana została w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie na skutek odwołania wniesionego przez skarżącego od decyzji organu pierwszej instancji orzekającej o podziale nieruchomości. Wskazana wadliwość pozwala ją traktować nie jako naruszenie wymienionych przepisów, lecz jako oczywistą omyłkę bądź niedokładność, które z tego powodu nie dyskwalifikują tej decyzji w obrocie prawnym. Drugiego z postawionych w skardze zarzutów nie można skutecznie odeprzeć. Zasady i tryb postępowania w sprawach dotyczących podziałów nieruchomości uregulowane zostały w art. 93 i nast. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) zwanej dalej ugn. Słusznie zauważa Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że podział nieruchomości jest dopuszczalny, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego ( art. 93 ust. 1 ugn ), a w przypadku braku planu miejscowego – zasadniczo, jeżeli jest zgodny z przepisami odrębnymi ( art. 94 ust. 1 i 2 ugn ). Ustawodawca przewidział jednak, że w przypadkach określonych w art. 95 ugn podział nieruchomości może nastąpić niezależnie od ustaleń planu miejscowego, a jednym z nich jest wydzielenie części nieruchomości objętej decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej ( pkt 6 ), a zatem również autostrady ( por. art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych – Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.). Podział nieruchomości pod budowę autostrady dokonywany jest w nawiązaniu do decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady, która stosownie do art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz Krajowym Funduszu Drogowym ( Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2571 ze zm.), powinna zawierać m.in. linie rozgraniczające teren. W orzecznictwie oraz doktrynie ukształtował się pogląd, że organ zatwierdzający podział nieruchomości jest związany liniami rozgraniczającymi teren określonymi w decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady ( por. w szczególności uchwałę NSA z dnia 4 marca 2002 r., sygn. OPK 25/01 – ONSA 2002, nr 4, poz. 140 oraz M. Wolanin – Nowelizacja ustawy o gospodarce nieruchomościami, Monitor Prawniczy 2000 r. z.4, str. 207 i nast.). Związanie tego organu liniami rozgraniczającymi teren autostrady nie oznacza samo przez się, jak przyjął organ odwoławczy, że w postępowaniu w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości w celu wydzielenia jej części pod budowę autostrady nie stosuje się przepisu art. 93 ust. 3 ugn. Zgodnie z tym przepisem podział nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej. Za dostęp do takiej drogi uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienia dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Stosowanie przepisu art. 93 ust. 3 ugn również w postępowaniu podziałowym mającym na celu wydzielenie części nieruchomości pod budowę autostrady jest zrozumiałe, jeśli się weźmie pod uwagę, że budowa autostrady z reguły pociąga za sobą pogorszenie warunków przestrzennych na terenie przyległym, w tym w odniesieniu do części nieruchomości ulegającej podziałowi, a znajdującej się poza liniami rozgraniczającymi. Niejednokrotnie część nieruchomości nieprzeznaczona pod budowę autostrady, jak w niniejszej sprawie, wskutek zatwierdzenia projektu podziału pozbawiona zostanie dostępu do drogi publicznej. Dotychczasowe spostrzeżenia pozwalają przyjąć, że obowiązkiem organu zatwierdzającego projekt podziału nieruchomości w celu wydzielenia części nieruchomości objętej decyzją o ustaleniu lokalizacji autostrady jest sprawdzenie czy w wyniku podziału znajdująca się poza liniami rozgraniczającymi część nieruchomości będzie miała dostęp do drogi publicznej. Rozstrzygnięcie w tym zakresie może zawierać decyzja o ustaleniu lokalizacji autostrady, wszak zgodnie z art. 22 ust. 1 pkt 5 ustawy o autostradach płatnych oraz Krajowym Funduszu Drogowym decyzja ta powinna zawierać również wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. O ile decyzja o ustaleniu lokalizacji autostrady nie zapewnia dostępu do drogi publicznej dla części nieruchomości znajdującej się poza liniami rozgraniczającymi teren autostrady, w pełnym zakresie zastosowanie znajduje przepis art. 93 ust. 3 ugn. Zatem w takiej sytuacji zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości może nastąpić wówczas, gdy projekt przewiduje dla nieprzeznaczonej pod budowę autostrady części nieruchomości dostęp do drogi publicznej ( wydzielenie drogi wewnętrznej z ustanowieniem służebności albo ustanowienie służebności ). W konsekwencji, jeżeli zapewnienie dostępu do drogi publicznej miałoby polegać na ustanowieniu służebności, podział nieruchomości mógłby zostać dokonany pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną one ustanowione, do czego upoważnia i obliguje art. 99 ugn ( por. W. Wieczorek – Podział nieruchomości przeznaczonych pod budowę autostrad płatnych, Rejent 2002 r. z. 1 str. 74 i nast. ). W doktrynie wyrażono również pogląd, że niedopełnienia tego warunku w decyzji orzekającej o zatwierdzeniu podziału stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia takiej decyzji z mocy art. 162 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 99 ugn ( M. Wolanin – Nowelizacja ustawy o gospodarce nieruchomościami ...). Na marginesie wskazać trzeba, że takie stanowisko dotychczas prezentował organ, którego decyzję zaskarżono ( por. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...], skargę na tę decyzję NSA oddalił wyrokiem z dnia 8 marca 2002 r., sygn. II SA/Ka 1195/00 – nie publ.). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić przyjdzie, że nieruchomość stanowiąca własność skarżącego przed podziałem miała swobodny dostęp do drogi publicznej, a projektowany podział pozbawia działkę nr [...], tj. część nieruchomości nieprzeznaczonej pod budowę autostrady, dostępu do drogi publicznej. Wbrew swej powinności organy administracyjne nie zbadały, czy decyzja Wojewody Ś. z dnia [...] r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji północnej części autostrady [...] od węzła S. w G. do węzła B. w C.– L. nie zawiera rozstrzygnięcia o zapewnieniu dostępu do drogi publicznej dla działki nr [...], a uwagę swą koncentrowały wyłącznie nad tym, czy projektowana do wydzielenia pod budowę autostrady działka nr [...] znajduje się w liniach rozgraniczających teren autostrady na tym odcinku. Gdyby decyzja Wojewody Ś. nie zapewniała dostępu do drogi publicznej działki nr [...], a znajdujący się w przedstawionych Sądowi aktach administracyjnych materiał dowodowy na to wskazuje, decyzja o zatwierdzeniu projektu podziału mogła zapaść wyłącznie wówczas, gdyby projekt podziału przewidywał taki dostęp, wówczas jednocześnie należało orzec, że zatwierdzenie projektu podziału następuje pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału ustanowiona zostanie służebność drogowa dla działki nr [...]. Tych okoliczności nie wzięły pod uwagę orzekające w sprawie organy administracyjne, nie znajduje przy tym uzasadnienia przerzucanie konieczności rozstrzygania w tych kwestiach dopiero na etap postępowania o pozwolenie na budowę autostrady, czy też wykupu gruntu bądź jego wywłaszczania. Bez znaczenia więc pozostaje, na co istotnie zwraca uwagę organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę, że inwestor dostrzegł potrzebę zmiany projektu budowlanego i wydłuży zaprojektowaną drogę dojazdową na tym terenie, także do działki nr [...]. Z tych wszystkich względów skarga okazała się usprawiedliwiona, jako że decyzje organów obydwu instancji zostały wydane bez wyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, co mogło mieć wpływ na końcowy wynik sprawy, a także z naruszeniem art. 93 ust. 3 ugn przez niezastosowanie tego przepisu w postępowaniu podziałowym. Stwarza to podstawę do uchylenia kontrolowanych aktów na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 stycznia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Stosownie do wyniku sprawy określono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości ( art. 152 ustawy ), a rozstrzygnięcie to utraci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku, ponadto zasądzono od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania, które obejmują uiszczoną opłatę sądową, koszty zastępstwa adwokackiego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa ( art. 200 i art. 205 § 2 ustawy ). Ponownie rozpoznając sprawę uwzględnią organy ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wynikające z uzasadnienia niniejszego wyroku, przede wszystkim co do potrzeby zawarcia w decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości warunku ustanowienia służebności gruntowej. Aczkolwiek skarżący nie kwestionował linii podziału jego nieruchomości na dwie działki, w tym działkę nr [...] pod budowę autostrady, wyjaśnią również organy, czy jest to zgodne z liniami rozgraniczającymi teren określonymi w załączniku do decyzji Wojewody Ś. o ustaleniu lokalizacji autostrady. Porównanie bowiem linii rozgraniczającej na mapie stanowiącej załącznik nr [...] ( arkusz [...] ) wspomnianej decyzji z projektem podziału, opracowanym przez geodetę J. G. może nasuwać wątpliwości. Nie można zaś zatwierdzić projektu podziału nieruchomości w trybie art. 95 pkt 6 ugn w sytuacji, gdy linia podziału znajduje się poza liniami rozgraniczającymi teren określonymi w decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady. su.