II SA/Gl 178/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska,, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant starszy referent Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2013 r. sprawy ze skargi K. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącego kwotę 465 (czterysta sześćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta B., działając na podstawie art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej ustawą, ustalił dla K. L. jednorazową opłatę w wysokości 15.498 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, stanowiącej działkę nr 1, w obrębie L., dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...]. Organ ustalił, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej B. z dnia [...] r., nr [...] wymieniona nieruchomość została przeznaczona pod budownictwo mieszkaniowe. Poprzednio obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] r., zatwierdzony uchwałą nr [...] przewidywał dla działki nr 1 przeznaczenie rolne. Porównując planistyczne przeznaczenie tego terenu według zapisów obu planów organ stwierdził, że na skutek uchwalenia planu z 2006 r. zmieniło się przeznaczenie działki z rolnego na budowlane, co stanowi o wzroście jej wartości. Ponieważ K. L. sprzedał przedmiotową działkę aktem notarialnym z dnia 20 maja 2008 r., organ w oparciu o operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego A. K. z dnia [...] r., którego aktualność została potwierdzona w dniu 10 lutego 2010 r., ustalił wartość działki przy uwzględnieniu faktycznego wykorzystania nieruchomości przed uchwaleniem planu na kwotę 40.320,00 zł i po uchwaleniu planu na kwotę 91.980,00 zł. Wzrost wartości nieruchomości wyniósł 51.660,00 zł, co przy uwzględnieniu przyjętej w planie z 2006 r. stawki procentowej (30 %) skutkowało ustaleniem opłaty planistycznej w kwocie 15.498,00 zł. Po rozpatrzeniu odwołania K. L. od wymienionej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, decyzją z dnia 9 czerwca 2010 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Kolegium podzieliło w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji tak co do poczynionych ustaleń, jak i wyrażonego poglądu prawnego, uznało prawidłowość operatu szacunkowego. Stwierdziło, że zbyta działka według przeznaczenia w poprzednim planie miejscowym była nieruchomością rolną, a więc przyjęcie takiego jej przeznaczenia w okresie, w którym brak było planu jest zgodne z art. 37 ust. 1 ustawy, co skutkowało ustaleniem wzrostu wartości nieruchomości jako różnicy między wartością działki po uchwaleniu planu z 2006 r. (zabudowa mieszkaniowa), a wartością nieruchomości w okresie w którym brak było planu miejscowego, tj. faktycznym sposobem jej wykorzystania, które było wykorzystaniem rolniczym. Kolegium odnosząc się do zarzutu odwołania zauważyło, że działka nr 1 została wydzielona z działki nr 2 w kwietniu 2008 r., a w poprzednim planie działka nr 2 była przeznaczona na cele rolne, a w związku z tym pozwolenie na budowę mogło dotyczyć jedynie obiektu związanego z gospodarstwem rolnym, co nie zmieniało przeznaczenia nieruchomości. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniósł K. L. domagając się jej uchylenia i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. W skardze podniósł zarzut naruszenia art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 ustawy przez przyjęcie, że w okresie braku planu miejscowego użytkował działkę rolniczo, naruszenie art. 7 i art. 9 Kpa poprzez wadliwe przeprowadzenie postępowania dowodowego w odniesieniu do oceny rzeczoznawcy, który błędnie przyjął, że w okresie bez planu działka była użytkowana rolniczo oraz art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez dyskryminację skarżącego w stosunku do właścicieli działek sąsiednich oraz nabywcy nieruchomości, którzy starali się o pozwolenie na budowę. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 24 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/GL 911/10 oddalił skargę uznając kontrolowaną decyzję za odpowiadającą prawu. Sąd zwrócił uwagę, że decyzja ta została wydana na podstawie art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 i ust. 6 ustawy. Co prawda wyrokiem z dnia 9 lutego 2010 r., sygn. akt P 58/08 Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 37 ust. 1 ustawy w zakresie, w jakim wzrost wartości nieruchomości odnosi się do kryterium faktycznego jej wykorzystania w sytuacjach, gdy przeznaczenie nieruchomości zostało określone tak samo jak w planie miejscowym, który utracił moc z powodu upływu terminu wyznaczonego w art. 87 ust. 3 tej ustawy jest niezgodny z art. 2 i 32 Konstytucji RP, jednak wyrok ten nie ma wpływu na orzeczenie w rozpoznawanej sprawie z uwagi na to, że poprzedni plan przewidywał dla działki przeznaczenie rolnicze, a nowy plan przeznaczenie budownictwo jednorodzinne. Zasadnym więc było odniesienie się w celu wyliczenia podstawy wzrostu wartości nieruchomości do jej faktycznego sposobu wykorzystania przed uchwaleniem planu z 2006 r. Faktyczny zaś sposób wykorzystywania nieruchomości w operacie rzeczoznawcy został określony w oparciu o zastany na miejscu stan użytkowania. Skoro z operatu wynika, że działka stanowi ogród i sad oraz łąkę bez nasadzeń i upraw, nie budzi wątpliwości przyjęcie wartości działki w okresie bez planu jako działki przeznaczonej pod uprawy rolne i tak wykorzystywanej, a następnie przyjęcie, że po uchwaleniu planu była to działka przeznaczona pod budownictwo mieszkaniowe, a w związku z tym jej wartość wzrosła w sposób wykazany w operacie. Sąd nie podzielił zarzutu skargi, że działka objęta postępowaniem o wymierzenie opłaty planistycznej co najmniej od 1974 r. stanowi działkę budowlaną. Działka nr 1 istotnie powstała z podziału pierwotnego działki nr 3 na działki nr 4, 2, 5, a następnie na skutek podziału z kwietnia 2008 r. z działki nr 2 powstały dwie działki nr 1 i nr 6. Co prawda w 1974 r. wydano pozwolenie na budowę dotyczące działki nr 3, jednakże pozwolenie to wygasło w stosunku do tej działki w terminie przewidzianym prawem budowlanym. Z aktu notarialnego z dnia 22 maja 2008 r. wynika, że nieruchomość oznaczona nr 1 była niezabudowana. Oznacza to, że wbrew twierdzeniom skarżącego oraz skutkom decyzji o pozwoleniu na budowę z 1974 r. działka nr 1 była nieruchomością niezabudowaną. Sąd uznał za prawidłowe ustalenie organu, że działka nr 1 nigdy nie została uznana za działkę budowlaną, jej przeznaczenie według ustaleń planu z 1994 r., a także w okresie po utracie jego mocy było przeznaczeniem rolniczym i tak faktycznie była ona wykorzystywana. Wobec zmian planu, który działkę przeznaczył pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, wzrosła jej wartość, co uzasadnia naliczenie opłaty planistycznej w sposób wskazany w decyzji. Sąd nie zakwestionował także sposób naliczenia opłaty planistycznej w oparciu o operat szacunkowy. W wyniku skargi kasacyjnej wniesionej od tego wyroku przez K. L. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1378/11 uchylił zaskarżone orzeczenie i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania oraz zasądził od organu na rzecz wnoszącego skargę kasacyjną zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko zawarte w zaskarżonym wyroku, że na tle okoliczności rozpoznawanej sprawy nie znajduje zastosowania wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 r., sygn. akt P 58/08, którym stwierdzona została niezgodność z Konstytucją art. 37 ust. 1 ustawy. Poza sporem pozostaje zaś w rozpoznawanej sprawie, że zgodnie z nowym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego działka skarżącego znajduje się na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (MN -07), podczas gdy według poprzednio obowiązującego planu miejscowego były to tereny upraw rolnych, pól i łąk (B III 85R, RZ). Skoro jednak stary plan miejscowy utracił moc z końcem 2003 r., zaś nowy plan miejscowy zaczął obowiązywać dopiero od dnia [...] r. oznacza to, że w latach 2004-2006 obszar nie był objęty planem miejscowym. W konsekwencji ustalenie, czy w związku z uchwaleniem nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nastąpiła zmiana przeznaczenia nieruchomości i wzrost wartości powinno nastąpić w odniesieniu do faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości w okresie poprzedzającym uchwalenie nowego planu miejscowego. Według NSA przyjęty przez Sąd pierwszej instancji sposób ustalenia faktycznego wykorzystywania nieruchomości skarżącego nie zasługuje na aprobatę. Faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości przed uchwaleniem planu należy rozumieć w sposób odnoszący się do rzeczywistej wartości, jaką nieruchomość ta posiadała zanim miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego określający aktualne przeznaczenie tej nieruchomości wszedł w życie. Dla określenia tego sposobu jej wykorzystania przed uchwaleniem nowego planu istotne znaczenie ma bowiem nie tylko konkretny sposób korzystania z niej przez dotychczasowego właściciela, ale również to, w jaki sposób mógłby on z niej korzystać, jeśli wziąć pod uwagę choćby sposób zagospodarowania nieruchomości sąsiednich. Nie decyduje to, czy zabudowa taka faktycznie już istnieje lub jest realizowana, czy też wydano decyzję o warunkach zabudowy, ale to, czy taka zabudowa na określonym terenie była dopuszczalna. Nie było więc wystarczające stwierdzenie na podstawie danych z ewidencji gruntów, że nieruchomość stanowi łąkę czy część ogrodu, co świadczy o jej rolnym użytkowaniu. Należało również sprawdzić, czy na przedmiotowym terenie można było realizować zabudowę mieszkaniową, tj. czy dla sąsiednich nieruchomości wydawane były decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a także decyzje o pozwoleniu na budowę. Ustalając wykorzystywanie działek na obszarze, na którym znajduje się sporna działka należało również wziąć pod uwagę ich powierzchnię, gdyż wielkość działek, będąca wynikiem podziałów, które miały miejsce przed wejściem w życie nowego planu miejscowego oraz cel dokonywanych podziałów, wskazywać może, że nie służą one działalności rolniczej. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim należy stwierdzić, że kontrola sądowa zaskarżonej decyzji dokonywana jest powtórnie w związku z kasacyjnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego. Oznacza to, że kontrola legalności winna uwzględniać ocenę prawną zawartą w tym orzeczeniu. Zgodnie bowiem z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Co więcej, nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Mając to na uwadze w pierwszej kolejności zauważyć przyjdzie, że słusznie przyjęły orzekające w sprawie organy administracji, że określając przeznaczenie terenu, na którym znajduje się sporna działka, w okresie po utracie mocy obowiązującej planu miejscowego z 1994 r., a przed wejściem w życie planu uchwalonego w 2006 r. (od 1 stycznia 2004 r. do 16 grudnia 2006 r.), ustalić należało faktyczny sposób wykorzystywania tej nieruchomości. Jednakże nie do zaakceptowania jest rozumienie przez organy użytego przez ustawodawcę w art. 37 ust. 1 ustawy pojęcia "faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości". Nie jest bowiem wystarczające ograniczenie się do badania sposobu użytkowania nieruchomości w oparciu o dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Okoliczność, że działka nr 1 według zapisów w ewidencji stanowi łąkę oraz ogród i sad nie ma rozstrzygającego znaczenia, przede wszystkim nie stanowi dowodu świadczącego wyłącznie o rolniczym przeznaczeniu terenu, na którym położona jest ta działka. Pojęcie "faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości" obejmuje również możliwość potencjalnego, dopuszczalnego sposobu korzystania z działki, biorąc pod uwagę sposób zagospodarowania działek sąsiednich na tym terenie. Nie jest przy tym istotne, czy dla działek sąsiednich wydane zostały decyzje o pozwoleniu na budowę lub decyzje o warunkach zabudowy terenu. Niewydanie takich decyzji w okresie poprzedzającym wejście w życie nowego planu miejscowego przeznaczającego teren pod zabudowę mieszkaniową nie wyklucza uznania, że teren ten w rzeczy samej, odmiennie niż wynika to z danych ewidencji gruntów i budynków, przeznaczony jest pod tego rodzaju zabudowę. Ustalenie zaś, że działki sąsiednie wykorzystane są pod zabudowę mieszkaniową, w świetle brzmienia art. 61 ust. 1 ustawy, mógłby mieć decydujące znaczenie dla uznania, że również niezabudowana działka mogła zostać przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową. W konsekwencji tego rodzaju ustalenie mogłoby usprawiedliwiać pogląd, że uchwalenie nowego planu miejscowego przeznaczającego teren pod względem planistycznym pod zabudowę mieszkaniową stanowiłoby kontynuację dotychczasowego dopuszczalnego sposobu wykorzystania nieruchomości. Orzekające w sprawie organy administracji nie przeprowadziły w tym zakresie postępowania wyjaśniającego, co pozwala na uznanie, że kontrolowana decyzja wydana została z naruszeniem proceduralnych norm odnoszących się do gromadzenia i oceny materiału dowodowego (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a.), co mogło mieć wpływ na końcowy wynik sprawy. Gdyby bowiem organy ustaliły, że teren na którym znajduje się działka nr 1, odmiennie niż wynika to z ewidencji gruntów i budynków, w okresie przed uchwaleniem planu miejscowego z 2006 r. mógłby być wykorzystany pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, to w takiej sytuacji należało przyjąć, że przeznaczenie spornej działki jeśli chodzi o dopuszczalny sposób wykorzystania nie uległo zmianie. Zatem brak byłoby podstaw do wydania na podstawie art. 36 ust. 4 ustawy decyzji o ustaleniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, skoro w takiej sytuacji nie zachodziłaby przesłanka umożliwiająca pobranie renty planistycznej. Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję, a wobec tego, że stwierdzone naruszenia dotykają w taki sam sposób decyzję organu pierwszej instancji także i tę decyzję. Jednocześnie z mocy art. 152 P.p.s.a. orzeczono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, a rozstrzygnięcie w tym zakresie utraci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Z kolei o kosztach postępowania, które sprowadzają się do wpisu od skargi, orzeczono na mocy art. 199 i art. 200 § 1 P.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę przeprowadzą organy postępowanie wyjaśniające we wskazanym kierunku dążąc do ustalenia potencjalnego, dopuszczalnego sposobu wykorzystania terenu, na którym znajduje się działka nr 1, w okresie bezpośrednio poprzedzającym uchwalenie nowego planu miejscowego. Niewydanie dla sąsiednich działek na tym terenie decyzji ustalającej warunki zabudowy nie może stanowić rozstrzygającego argumentu świadczącego o tym, że działka nie mogła zostać wykorzystana pod tego rodzaju zabudowę.