II SA/Gl 178/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2018 r. sprawy ze skargi E.K. i W.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta D. z dnia [...] r. nr [...]. Po rozpoznaniu wniosku L. S. decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta D. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku magazynowo-biurowego wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr [...] k.m. [...] przy ul. [...] w D. Jako planowane gabaryty obiektu usługowego organ administracji określił: - szerokość elewacji frontowej – 9m z tolerancją do 20%, - wysokość górnej krawędzi elewacji, jej okapu, gzymsu lub attyki – od 3,5 do 4m, - geometria dachu – dach płaski lub dwuspadowy o kącie nachylenia od 10° do 40° z kalenicą równoległą do frontu działki, - wysokość głównej kalenicy (całkowita wysokość budynku) od 4m do 9m, - wielkość powierzchni zabudowy – max 40%. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że na przedmiotowym terenie brak jest obowiązującego planu miejscowego. Analiza przestrzenna wykazała zaś spełnienie przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073). Wyniki tej analizy uczyniono załącznikiem do decyzji. Inwestycja jest zlokalizowana w ścisłym centrum miasta, wśród intensywnie zurbanizowanego obszaru. W obszarze analizowanym w promieniu 50m, przeważa zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (ok. 69%) oraz usługowa (ok. 7%). Organ administracji uwzględnił też wniosek inwestora co do ustalenia wskaźnika zabudowy na poziomie większym, niż wynikającym z analizy biorąc pod uwagę, że wskaźnik 40% mieści się w przedziale wartości procentowych ustalonych w analizie oraz fakt, że wnioskowana powierzchnia zabudowy (ok. 170m2), jest zbliżona do powierzchni zabudowy na działkach sąsiednich (np. budynek nr [...] przy ul. [...]). Parametr w postaci wysokości elewacji frontowej jest zaś zgodny z cechami istniejącej zabudowy. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli E. K. i W. K., zarzucając naruszenie: 1) art. 6, 7, 8, 77 § 1 i 2, 80 i 107 § 3 kpa z powodu nienależytego zebrania i wadliwej oceny materiału dowodowego w zakresie parametru wysokości kalenicy dachu, powierzchni zabudowy i maksymalnej wysokości elewacji frontowej, 2) art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz §§ 5, 7 i 8 rozp. Min. Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań nowej zabudowy... (Dz. U. Nr 164 poz. 1588) na skutek określenia nazbyt wysokiego wskaźnika intensywności zabudowy i zbyt wysokiej elewacji frontowej, odbiegających od średniego wskaźnika w obszarze analizowanym oraz z powodu pozostawienia inwestorowi swobody w wyborze rodzaju dachu. Zdaniem odwołujących się, skoro średnia wysokość kalenicy niewiele przekracza 5m, brak podstaw do określenia tej wysokości na podstawie średniej wysokości jedynie budynków usługowych, bądź na podstawie wysokości budynków dalej położonych. Natomiast budynki położone w bezpośrednim sąsiedztwie są znacznie niższe. Planowana inwestycja nie może też ograniczać dostępu światła dziennego oraz roślinność dla terenów sąsiednich, dla których tereny niezabudowane stanowią obszar rekreacji. Zdaniem odwołujących się, analiza została przeprowadzona wybiórczo i pomija szereg zabudowanych działek. Niewłaściwie wytyczono też obszar analizowany. Zaskarżoną decyzją Kolegium na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa orzekło o uchyleniu decyzji organu I instancji w pkt 4 tiret 2 i w tym zakresie orzekło o ustaleniu wielkości powierzchni nowej zabudowy max 50%, a w pozostałej części utrzymało decyzję w mocy. Zdaniem organu odwoławczego, obszar analizowany wyznaczono prawidłowo (50m). Do analizy należy zaś przyjąć parametry wszystkich obiektów, także po drugiej stronie ulicy, a nie tylko położonych na działkach bezpośrednio przyległych. Analizą należy też objąć całą działkę, gdy jej część mieści się w granicach obszaru analizowanego. Kwestia ochrony przed zacienieniem uregulowana jest zaś przepisami Prawa budowlanego. Zdaniem Kolegium, zgodnie z § 5 ust. 2 rozp. należało też uwzględnić wniosek inwestora o ustalenie wskaźnika zabudowy jako 50%, z zastosowaniem zasady odstępstwa od średniej. Maksymalny wskaźnik wynosi bowiem 77% (działka nr [...]), a minimalny – 17% (działka nr [...]). W obszarze analizowanym znajdują się też obiekty o zróżnicowanej wysokości – od 2,5m (działka nr [...]) do 10m (działka nr [...]). Nie ma zaś znaczenia fakt, że do analizy przyjęto "jedyny i stary budynek wielorodzinny". Nadto, budynki w obszarze analizowanym mają zróżnicowaną konstrukcję dachu. Stąd decyzja w tym zakresie uwzględnia wyniki analizy. W skardze do sądu administracyjnego E. K. i W. K. domagali się uchylenia decyzji organu odwoławczego jako wydanej z naruszeniem art. 139 kpa. Zdaniem skarżących, brak bowiem podstaw do uznania, że w zakresie współczynnika intensywności zabudowy decyzja organu I instancji rażąco narusza prawo. Organ odwoławczy nie rozpoznał też istoty odwołania, naruszając art. 107 § 3 w zw. z art. 140 kpa. W pozostałym zakresie skarżący ponowili zarzuty i argumentację, zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, uznając za nieuzasadniony zarzut naruszenia art. 139 kpa, bowiem skarżący nie wskazali, jak uległa zmianie ich sytuacja prawna po zmianie współczynnika zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora i wynikami analizy. Obiekty o charakterze usługowym znajdują się na działkach nr [...] i [...], wskazanych w załączniku graficznym. W toku rozprawy sądowej pełnomocnik skarżących odnosząc się do odpowiedzi na skargę podtrzymał zarzut naruszenia art. 139 kpa. Ustalenie wyższego współczynnika zabudowy wpływa bowiem na sferę prawną skarżących jako właścicieli nieruchomości sąsiedniej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga musiała odnieść skutek, aczkolwiek nie wszystkie zawarte w niej zarzuty należało podzielić. Zasadnie skarżący zarzucili wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 139 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy nie stwierdził bowiem rażącego naruszenia prawa lub interesu społecznego przez organ I instancji w zakresie ustalenia parametru w postaci powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Tymczasem wskutek odwołania skarżących jako współwłaścicieli nieruchomości sąsiedniej Kolegium uchyliło w tej części decyzję organu I instancji i orzekło reformatoryjnie, określając wyższy współczynnik (50% - w miejsce 40%). Zdaniem sądu administracyjnego, zaskarżoną decyzją pogorszono sytuację prawną skarżących jako wnoszących odwołanie. Określenie większego wskaźnika intensywności zabudowy, dopuszczonej do realizacji w granicy działek, ma bowiem bezpośredni wpływ na zakres prawa własności, rodząc po stronie skarżących obowiązek znoszenia zwiększonych uciążliwości z racji potencjalnej możliwości zabudowy na nieruchomości sąsiedniej. Błędnie też Kolegium odwołało się do wniosku inwestora. Pismem z dnia 6 czerwca 2017 r. wnioskodawca zmodyfikowała bowiem pierwotny wniosek w tym zakresie, zwracając się o określenie wskaźnika powierzchni zabudowy na maksymalnie 40% ze względu na małą powierzchnię jej działki (428 m2), a także wniosła o zmianę parametru w postaci wysokości elewacji frontowej (3,5m do 4,5m, zamiast 6m, jako pierwotnie). Organy administracji zasadniczo związane są żądaniami wnioskodawcy, zwłaszcza w zakresie parametrów maksymalnych. Stąd też bezpodstawnie Kolegium orzekło reformatoryjnie w zakresie wskaźnika powierzchni zabudowy, naruszając art. 139 kpa i art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wyżej powołanej. Nadto, działając z urzędu, sąd administracyjny stwierdził, że decyzje organów obydwu instancji zapadły z naruszeniem art. 54 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 tej ustawy oraz § 2 pkt 3 rozp. z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustalaniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589). Ustalenia dotyczące warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego zapisuje się przez określenie m.in. wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej. Zatem niewystarczające jest jedynie określenie procentowe powierzchni zabudowy. Wymagane jest także określenie udziału powierzchni biologicznie czynnej. Powierzchnia ta nie jest bowiem równoznaczna z różnicą powierzchni zabudowy, liczoną do całej powierzchni działki. Pozostały teren może być bowiem utwardzony jako dojście i dojazd lub miejsca postojowe, nie stanowiąc powierzchni biologicznie czynnej. Tymczasem decyzja o warunkach zabudowy nie zawiera określenia udziału powierzchni biologicznie czynnej. Co więcej, projekt decyzji winien być sporządzony przez osobę legitymującą się uprawnieniami, określonymi w art. 60 ust. 4 ustawy. Stąd też wada prawna decyzji organu I instancji nie mogła być usunięta przez organ odwoławczy, skoro sporządzony w niniejszej sprawie projekt decyzji nie określał tego parametru. Sąd administracyjny nie podzielił natomiast części pozostałych zarzutów skargi. Brak bowiem podstaw do ferowania wniosku, że w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki z art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy. Dla spełnienia wymogu kontynuacji funkcji zabudowy, wystarczające jest ustalenie w wyniku analizy przestrzennej, że co najmniej jedna działka w obszarze analizowanym jest zabudowana w sposób, określony przez inwestora. Zgodnie z wynikami analizy w obszarze analizowanym występuje zabudowa usługowa w postaci warsztatu samochodowego, drukarni, komisu samochodowego i szkoły. Funkcja magazynowo-biurowa nie koliduje z takim sposobem wykonywania obiektów. Oznacza to spełnienie wymogu kontynuacji sposobu użytkowania obiektów w obszarze, wyznaczonym zgodnie z § 3 rozp. w sprawie ustalenia wymagań... W załączniku graficznym autor analizy oznaczył tereny zabudowy usługowej kolorem czerwonym. Jednak w części tekstowej analizy brak ustaleń faktycznych co do wskaźników zabudowy usługowej. Analizą objęto bowiem jedynie 10 działek zabudowanych wyłącznie funkcją mieszkaniową. Oznacza to, że wyliczenie gabarytów obiektów oraz intensywności zabudowy jedynie dla części obiektów, występujących w obszarze analizowanym. Trafnie zatem skarżący zarzucili naruszenie art. 6, 7, 8, 77 § 1 i 2, 80 i 107 kpa z powodu nienależytego wyjaśnienia okoliczności sprawy w zakresie parametrów zabudowy na wszystkich działkach w obszarze analizowanym. Przepisy § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozp. dopuszczają co prawda odstępstwo od średnich parametrów w postaci wielkości powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej i wysokości górnej krawędzi tej elewacji, lecz przesłanki do zastosowania odstępstwa muszą być wynikiem prawidłowej analizy zabudowy na wszystkich działkach w obszarze wyznaczonym zgodnie z § 3 rozp., co wymaga też należytego uzasadnienia decyzji po zebraniu i ocenie całości materiału dowodowego. Przedwcześnie zatem organy administracji dopatrzyły się podstaw do zastosowania odstępstwa od średnich parametrów zabudowy, skoro w analizie przestrzennej pominięto działki w zabudowie usługowej. Zdaniem sądu administracyjnego, nie jest jednak uchybieniem wariantowe określenie geometrii dachu. O ile w obszarze analizowanym występują zarówno dachy płaskie, jak i o różnych kątach nachylenia połaci dachowych, dopuszczalne jest pozostawienie inwestorowi swobody wyboru rodzaju dachu. Jednak parametr w postaci wysokości głównej kalenicy dachu winien być określony na podstawie wyników analizy. Skoro zaś w niniejszej sprawie podstawę rozstrzygnięcia sprawy stanowiła wadliwie sporządzona analiza, pomijająca parametry zabudowy usługowej, decyzje organów obydwu instancji nie mogły się ostać i podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.). O kosztach postępowania nie rozstrzygnięto z braku wniosku skarżących o ich zasądzenie (art. 210 § 1 tej ustawy). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji winien zatem dokonać analizy przestrzennej, obejmującej wszystkie działki zabudowane, występujące w obszarze analizowanym i zlecić sporządzenie nowego projektu decyzji, obejmującego takie określenie udziału powierzchni biologicznie czynnej. Zastosowanie odstępstwa od średnich parametrów zabudowy w obszarze analizowanym wymaga w pierwszym rzędzie określenia współczynników średnich, a dopiero potem wskazania przesłanek do ewentualnego odstępstwa od tych parametrów. ec