II SA/Gl 180/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka,, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Protokolant Izabela Maj-Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi "A" w G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kosztów postępowania administracyjnego w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] r., znak: [...], Burmistrz Miasta W., działając w oparciu o art. 262 § 1 pkt 2 i art. 264 § 1 k.p.a., ustalił koszty przeprowadzonego postępowania rozgraniczeniowego zatwierdzającego przebieg granic między położonymi w W. nieruchomościami oznaczonymi jako pgr [...], pgr [...], pgr [...] i pgr [...]. Koszty te organ ustalił w wysokości [...] zł i zobowiązał do ich uiszczenia właścicieli poszczególnych nieruchomości rozkładając ich wysokość z powołaniem się na zasadę wynikającą z art. 152 k.c. Postanowienie to zostało wydane po rozpatrzeniu po raz trzeci sprawy dotyczącej obciążenia stron postępowania kosztami przeprowadzonego postępowania rozgraniczeniowego bowiem poprzednie zapadłe w tej sprawie orzeczenia zostały uchylone postanowieniami Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. Wskazanym na wstępie postanowieniem przedmiotowymi kosztami organ obciążył: - właściciela działki [...] D. K. w wysokości [...] zł, - właścicielkę działki [...] R. B. w wysokości [...] zł, - współwłaścicieli działki [...] oraz 1/3 działki [...] L. i A. S. w wysokości [...] zł, - współwłaściciela 2/3 działki [...] Centrum [...] Sp. z o.o. z siedzibą w R. w wysokości [...] zł oraz - A w G. zarządcę nieruchomości Skarbu Państwa oznaczonej jako pgr [...] w wysokości [...] zł. Z postanowieniem tym ( podobnie jak z poprzednimi orzeczeniami wydanym w sprawie) nie zgodził się A w G., reprezentowany przez adwokata G. M.-S., który wniósł zażalenie do SKO w B. W zażaleniu tym zarzucono wydanie zaskarżonego postanowienia z naruszeniem art. 262 w zw. z art. 264 k.p.a. poprzez niezasadne zobowiązanie zarządcy nieruchomości oznaczonej jako pgr [...] do uiszczenia kosztów postępowania w wysokości [...] zł. Domagano się także nieobciążania A w G. kosztami przeprowadzonego postępowania rozgraniczeniowego. Uzasadniając wniesione zażalenie pełnomocnik A w G. wskazała, że brak jest podstaw do obciążenia żalącego się kosztami przeprowadzonego postępowania, bowiem z art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. wynika, że podstawową przesłanką obciążenia strony kosztami postępowania jest stwierdzenie, iż nie wynikają one z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Wskazując na uchwalę NSA z dnia 11 grudnia 2006 r., I OPS 5/06, pełnomocnik A przyznała jednak, że kosztami postępowania rozgraniczeniowego można obciążyć nie tylko stronę żądającą wszczęcia postępowania, ale także strony będące właścicielami sąsiednich nieruchomości. To uprawnienie organu administracyjnego może być jednak zrealizowane wyłącznie po zbadaniu stanu faktycznego oraz interesów poszczególnych stron postępowania, a wyniki tych czynności winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu postanowienia. Tymczasem z treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wynika z jakiego powodu uczestnicy postępowania zobowiązani zostali do poniesienia kosztów postępowania w różnej wysokości. W ocenie A w G. Burmistrz W. był zobowiązany przeanalizować przebieg granicy wyznaczonej w wyniku przeprowadzonego rozgraniczenia i dopiero wtedy na podstawie tego ustalenia mógł zdecydować o rozłożeniu kosztów przeprowadzonego postępowania z uwzględnieniem interesów poszczególnych stron postępowania. Powołując się na wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 czerwca 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 474/06, pełnomocnik A w G. stwierdziła ponadto, że postanowienie w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego winno obciążać kosztami strony odpowiednio do okoliczności sprawy, a więc żądań stron, ich interesu czy spowodowania dodatkowych kosztów z winy którejś ze stron. Wreszcie stwierdziła, że A jest jednostką finansów publicznych, która nie tylko nie była inicjatorem postępowania rozgraniczeniowego, ale również nie odniosła żadnych korzyści z tego postępowania. Brak jest też podstaw aby jednostkę finansów publicznych włączać w realizację interesów osób prywatnych. Zaskarżonym postanowieniem SKO w B. działając na podstawie art. 264 § 1 i 262 § 1 pkt 2, a także art.138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. uchyliło postanowienie Burmistrza W. w części dotyczącej obciążenia A – zarządcy nieruchomości nr [...] kosztami postępowania w wysokości [...] zł i zobowiązało do poniesienia tych kosztów Skarb Państwa – A w G. W uzasadnieniu tego postanowienia Kolegium stwierdziło, że Burmistrz Miasta W. stosując się do zaleceń zamieszczonych w kasacyjnych postanowieniach SKO ustalił, że nieruchomość oznaczona jako pgr [...] stanowi własność Skarbu Państwa i obejmuje grunt pod powierzchniowymi wodami płynącymi cieku W. M., który figuruje w załączniku nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 grudnia 2002 r. w sprawie śródlądowych wód powierzchniowych lub ich części stanowiących własność publiczną ( Dz. U. z 2003 r. Nr 16, poz. 149). Zgodnie z art. 217 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne ( j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.) stanowiące własność Skarbu Państwa wody oraz grunty pokryte tymi wodami przechodzą w trwały zarząd odpowiednio urzędów morskich, regionalnych zarządów gospodarki wodnej parków narodowych stosownie do art. 11 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy. Mając powyższe na uwadze organ I instancji stwierdził, że A w G. jest zarządcą przedmiotowej nieruchomości i uznał go za stronę postępowania rozgraniczeniowego, a następnie obciążył go jako zarządcę nieruchomości częścią kosztów tego postępowania. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w zażaleniu Kolegium stwierdziło, że ustalając koszty postępowania i dokonując ich podziału na poszczególnych jego uczestników Burmistrz W. za podstawę przyjął ilość punktów granicznych wyznaczających przebieg ustalonych granic oraz wyliczył średni koszt ustalenia jednego takiego punktu. Sposób rozliczenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego organ I instancji szczegółowo przedstawił w uzasadnieniu swojego postanowienia wskazując między innymi na stanowisko prezentowane przez NSA w uchwale z dnia 11 grudnia 2006 r., I OPS 5/06. W związku z tym Kolegium uznało, że ustalenie kosztów postępowania oraz obciążenie nimi właścicieli nieruchomości objętych postępowaniem nie budzi jego zastrzeżeń oraz nie narusza art. 262 w zw. z art. 264 k.p.a. za wyjątkiem zobowiązania do poniesienia przedmiotowych kosztów w wysokości [...] zł przez A w G. zarządcę nieruchomości nr [...]. SKO podtrzymało też swój pogląd wyrażony już we wcześniejszych jego postanowieniach, że rozgraniczenie nieruchomości wykracza poza zakres prawa zarządu i zarządca nieruchomości nie może zostać obciążony kosztami takiego postępowania, a stanowisko takie znajduje oparcie w art. 152 k.c. , na który powołał się także organ I instancji. W świetle tych ustaleń zdaniem SKO należało stwierdzić, że Burmistrz W. wadliwie uznał, iż stroną postępowania rozgraniczeniowego był A w G. , bowiem był nim Skarb Państwa. Niekwestionowane jest jednak, że w postępowaniu rozgraniczeniowym Skarb Państwa, będący właścicielem działki nr [...], był reprezentowany przez osobę działającą z upoważnienia Kierownika Zarządu [...] A w G. W tym stanie rzeczy kosztami przedmiotowego postępowania należało zatem obciążyć Skarb Państwa. Rejon [...] znajduje się jednak w obszarze działania A w G. wobec tego należało przyjąć, że koszty postępowania rozgraniczeniowego za Skarb Państwa winien ponieść A w G. Skargę na to postanowienie wniósł Skarb Państwa – A w G., zastępowany przez adwokata M. S. domagając się uchylenia w całości zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenia kosztów postepowania. Zarzucił wydanie zaskarżonego postanowienia z naruszeniem art. 7, art. 15 i art. 138 § 2 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dwukrotnego postępowania wyjaśniającego oraz art. 262 w zw. z art. 264 k.p.a. poprzez uznanie, że Skarb Państwa – A w G. ponosi koszty postępowania rozgraniczeniowego. W uzasadnieniu strona skarżąca zarzuciła, że SKO stwierdzając, iż organ I instancji wadliwie uznał za stronę postępowania zarządcę nieruchomości zamiast Skarb Państwa winien był uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Nie był on natomiast uprawniony do zmiany zaskarżonego postanowienia i obciążenia kosztami postępowania rozgraniczeniowego Skarbu Państwa – A w G. Rozstrzygnięcie takie naruszyło bowiem w przekonaniu strony skarżącej zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wskazaną w art. 15 k.p.a., gdyż w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta sprawa tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym ze sprawą rozstrzygniętą w postępowaniu toczącym się przed organem I instancji. Postępowanie w I instancji toczyło się tymczasem w przedmiocie poniesienia kosztów postępowania przez zarządcę nieruchomości, a nie przez jej właściciela. Zdaniem strony skarżącej uznając za zasadne argumenty podniesione w zażaleniu "organ II instancji winien był zatem przeprowadzić postępowanie wyjaśniające , czego nie uczynił. Uznanie w tym przypadku, że koszty postępowania rozgraniczeniowego ponosi Skarb Państwa – A w G. w miejsce A – zarządcy nieruchomości pomimo, że postępowanie przed organem I instancji toczyło się wobec A – zarządcy nieruchomości narusza tym samym przepisy art. 7 k.p.a., art. 15 k.p.a., art. 138 § 2 k.p.a. oraz w konsekwencji art. 262 w zw. z art. 264 k.p.a.". W odpowiedzi na skargę SKO w B. wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Za nieuzasadniony Kolegium uznało zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Wskazało, że uchylając postanowieniem z dnia [...] r. poprzednie orzeczenie organu I instancji nakazało mu rozważenie czy zarządcy nieruchomości przysługuje prawo strony w postępowaniu rozgraniczeniowym, a tym samym czy zarządcę nieruchomości można obciążyć kosztami tego postępowania. Rozpatrując ponownie sprawę organ I instancji jednak obciążył kosztami postępowania A w G. zamiast Skarb Państwa. W uzasadnieniu organ ten jednak podkreślił, że nieruchomość oznaczona jako pgr [...] stanowi własność Skarbu Państwa, w którego imieniu uprawnienia właścicielskie wykonuje Prezes [...]. W imieniu zaś Prezesa [...] mieniem tym, służącym potrzebom Regionu [...], zarządza Dyrektor A w G. Rozpatrując wniesione zażalenie Kolegium podzieliło te ustalenia stwierdzając także, że w postępowaniu rozgraniczeniowym w imieniu Skarbu Państwa działał pracownik A w G. na podstawie upoważnienia udzielonego przez Kierownika Zarządu [...] – A w G. Skoro zatem w postępowaniu o rozgraniczenie w imieniu Skarbu Państwa występował pełnomocnik ustanowiony przez A w G. to koszty postępowania za Skarb Państwa winien ponieść A w G. Właściwe ustalenie statusu A w G. nastąpiło zatem już w postepowaniu przed organem I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie bowiem poddane kontroli Sądu postanowienie SKO w B. mimo częściowo błędnego uzasadnienia nie narusza prawa materialnego oraz prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( j.t. Dz. U. z 2012 r. , poz. 270 ze zm. – dalej zwanej p.p.s.a.) . W sprawie bezsporne jest, że ostateczną decyzją z dnia [...]r., znak: [...], Burmistrz Miasta W. ustalił i zatwierdził przebieg granic między 5 nieruchomościami położonymi w W., w tym przebieg granicy nieruchomości pokrytej wodami płynącymi oznaczonej jako pgr [...] z działkami pgr [...] oraz pgr [...]. Przedmiotowe postępowanie rozgraniczeniowe zostało wszczęte na wniosek właściciela działki nr [...], tym niemniej Burmistrz W. uznał jednak za zasadne obciążenie kosztami tego postępowania wszystkich jego uczestników. W uzasadnieniu organ ten powołał się na art. 152 kodeksu cywilnego, zgodnie z którym właściciele gruntów sąsiadujących obowiązani są do współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych; koszty rozgraniczenia oraz koszty urządzenia i utrzymywania stałych znaków granicznych ponoszą po połowie. Wskazał też na obowiązującą uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2006 r. , I OPS 5/06 (ONSAiWSA 2007/2/26), w której wyjaśniono, że organ administracji publicznej, orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a., może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości (art. 153 k.c.), a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. Podkreślić należy, że powołany we wskazanej uchwale, a także w postanowieniach organów obu instancji art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. nakazuje obciążenie stron kosztami postepowania, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. NSA w powołanej uchwale wyjaśnił jednak, że nie jest uprawnione twierdzenie, iż interes prawny w postępowaniu rozgraniczeniowym posiada jedynie strona, która żąda wszczęcia postępowania oraz, że postępowanie toczy się tylko w jej interesie, gdyż to ona domaga się konkretyzacji swojego interesu prawnego w sprawie. Twierdzenie takie pozostałoby bowiem w sprzeczności z pojęciem legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym. Zdaniem NSA nie jest także zasadne twierdzenie, że "w postępowaniu rozgraniczeniowym wszczętym na wniosek właściciela jednej nieruchomości właściciel sąsiedniej nieruchomości może uznawać, że przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego nie leży w jego interesie, gdyż nie kwestionuje on przebiegu granic. Wobec tego nie powinien on ponosić kosztów rozgraniczenia, które - w jego ocenie - zostało wszczęte zbyt pochopnie". W konsekwencji tego stanowiska w przypadku kosztów postępowania rozgraniczeniowego wszczętego na żądanie jednej ze stron należy uznać, że zostały one poniesione w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdyż granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. Nie można więc wykładając art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. zasadnie twierdzić, iż rozgraniczenie nie jest przeprowadzane także w interesie właściciela nieruchomości sąsiadującej, który nie wnioskował o jego przeprowadzenie. Niekwestionowane przez strony postępowania było określenie łącznych kosztów przeprowadzonego postępowania rozgraniczeniowego w wysokości [...] zł. W wyniku rozpatrzenia zażaleń przez A w G. organ I instancji kosztami przeprowadzonego postępowania rozgraniczeniowego w wysokości ostatecznie [...] zł obciążył A w G. – zarządcę nieruchomości pgr [...], ( pierwotnie była to kwota [...] zł). Uzasadniając przeprowadzony przez siebie podział kosztów postępowania między właścicielami nieruchomości Burmistrz uznał za zasadne posłużenie się kosztami związanymi z ustalonymi w tym postępowaniu 7 punktami granicznymi. Następnie organ ogólne koszty postępowania podzielił przez liczbę wyznaczonych punktów ustalając, że średni koszt ustalenia jednego punktu granicznego wyniósł średnio [...] zł ([...] zł : 7 = [...] zl). Jeden z ustalonych w toku postępowania punktów granicznych (punkt [...]) posłużył do ustalenia przebiegu granicy między pgr [...], pgr [...] i pgr [...]. Średni koszt ustalenia tego punktu Burmistrz podzielił zatem przez 3 stwierdzając, że z tytułu ustalenia tego punktu granicznego właścicieli rozgraniczanych nieruchomości należy obciążyć kwotą [...] zł ([...] zł : 3 = [...] zł). Z treści zażalenia z dnia 12 września 2013 r. wniesionego od postanowienia organu I instancji, a zwłaszcza z treści uzasadnienia skargi należy wnosić, że ustalony sposób wyliczenia kosztów postępowania, jakie winni ponieść właściciele nieruchomości nie był co do zasady kwestionowany przez A w G. natomiast kwestionowane było nałożenie obowiązku uiszczenia części kosztów postępowania na zarządcę działki nr [...] . W skardze strona, która oznaczyła siebie jako Skarb Państwa – A w G. zakwestionowała natomiast prawidłowość postanowienia SKO w B. z uwagi na zmianę postanowienia organu I instancji w zakresie określenia podmiotu zobowiązanego do uiszczenia części kosztów postępowania rozgraniczeniowego przez zastąpienie określenia "A w G. -zarządca nieruchomości pgr [...]" na "Skarb Państwa – A w G.". Jednocześnie z uzasadnienia skargi wynika, że strona skarżąca podziela stanowisko organu II instancji w kwestii dokonanej przez Kolegium zmiany oznaczenia podmiotu zobowiązanego do poniesienia kosztów postępowania rozgraniczeniowego jednakże uznała, że nastąpiło to z naruszeniem fundamentalnej zasady postępowania administracyjnego, jaką bez wątpienia jest zasada dwuinstancyjności postępowania. W przekonaniu strony skarżącej zaskarżone postanowienie rozstrzyga bowiem sprawę, która nie jest tożsama z uwagi na jej przedmiot, a zwłaszcza podmiot ze sprawą rozstrzygniętą postanowieniem organu I instancji. W przekonaniu składu orzekającego ten zarzut podniesiony przez Skarb Państwa - A w G. w stosunku do postanowienia SKO, sprecyzowany jako naruszenie art. 138 § 2 w zw. z art. 262 i 264 k.p.a. należy uznać jednak za chybiony. Pomijając kwestię, że zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. powinien zostać postawiony w zw. z art. 144 k.p.a. nakazującym odpowiednie (a nie wprost) stosowanie do zażaleń przepisów dotyczących odwołań, zwrócić należy uwagę, że ustawodawca w sposób wyraźny uzależnił możliwość wydania orzeczenia kasacyjnego, o jakim mowa w art. 138 § 2 k.p.a. od spełnienia łącznie dwóch wskazanych w tym przepisie przesłanek. Pierwszą z tych przesłanek jest wydanie orzeczenia przez organ I instancji z naruszeniem przepisów postępowania, a drugą aby konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zasadnie w związku z tym w odpowiedzi na skargę Kolegium podniosło, że w świetle uzasadnienia postanowienia Burmistrza Miasta W. nie może ulegać wątpliwości, że organ ten prawidłowo ustalił, iż obowiązek uiszczenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego winni ponieść właściciele rozgraniczanych nieruchomości stwierdzając przy tym, że w przypadku działki nr [...] właścicielem tym jest Skarb Państwa. SKO podkreśliło też, że organ ten prawidłowo również ustalił, że nieruchomość ta znajduje się w trwałym zarządzie A w G. Zauważyć należy, że okoliczność tę Burmistrz W. wyraźnie stwierdził w nagłówku swojego postanowienia z dnia [...] r. wskazując, że objęta postępowaniem rozgraniczeniowym działka oznaczona jako pgr [...] stanowi własność Skarbu Państwa. Błędnie natomiast - na co już wskazano wyżej - organ ten oznaczył w sentencji swojego postanowienia A w G. będącego zarządcą tej nieruchomości, a nie jej właścicielem, jako podmiot zobowiązany do uiszczenia części kosztów postępowania rozgraniczeniowego. To błędne oznaczenie w sentencji postanowienia organu I instancji podmiotu zobowiązanego do poniesienia kosztów postępowania rozgraniczeniowego, a precyzyjnie mówiąc brak wskazania, że A w G. jest zobowiązany do uiszczenia części kosztów postępowania rozgraniczeniowego jako statio fisci Skarbu Państwa będącego właścicielem nieruchomości, a nie jako zarządca tej nieruchomości zostało jednak prawidłowo skorygowane przez organ II instancji w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Zarzuty skargi oparte zostały natomiast, jak się zdaje na wewnętrznie sprzecznych stwierdzeniach zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia SKO w B., a w szczególności na niefortunnym stwierdzeniu, że rozliczenie kosztów postępowania "na poszczególnych właścicieli nieruchomości nie budzi zastrzeżeń z wyjątkiem zobowiązania do poniesienia tych kosztów w wysokości [...] zł zarządcę nieruchomości nr [...] tj. A w G.". W świetle przeprowadzonych rozważań za niezasadny zatem należy uznać zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 15 k.p.a. Pomijając brak zaistnienia przesłanek pozwalających na odpowiednie zastosowanie w sprawie art. 138 § 2 k.p.a., stwierdzić należy, że ponowne (czwarte) rozpatrzenie sprawy przez Burmistrza Miasta W. sprowadziłoby się praktycznie do zmiany sentencji postanowienia tego organu. Niezrozumiałym dla Sądu był natomiast bliżej niesprecyzowany w skardze zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. Z przytoczonych powodów skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu w oparciu o art. 151 p.p.s.a.